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1. 질의요지
가. 「경기도 여객자동차 운수사업 관리 조례」에 버스운송사업에 대한 경영 및 서비스 평가에 관한 사항을 규정할 수 있는지?

 나. 「경기도 여객자동차 운수사업 관리 조례」에 도지사는 경영 및 서비스 평가결과를 최종 확정하기 이전에 도의회 관련 상임위원회에 보고하고, 도의회가 그 평가결과에 대하여 외부회계감사를 실시하며, 도지사는 도의회 감사반의 감사 결과를 경영 및 서비스 평가에 반영하게 하는 규정을 둘 수 있는지?

 다. 「경기도 여객자동차 운수사업 관리 조례」에 비수익노선 운행에 따른 적자손실액을 지원하기 위하여 적자손실액 산정용역 시 여객자동차운수사업자에게 외부회계감사를 받도록 규정할 수 있는지?

2. 의견
아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

3. 이유
가. 질의 가에 대하여

  「여객자동차 운수사업법」(이하 “여객자동차법”이라 한다) 제20조에서는 시ㆍ도지사는 여객자동차 운수사업을 체계적으로 지원ㆍ육성하고 서비스를 개선하기 위하여 여객자동차 운수사업자의 경영 상태와 여객자동차 운수사업을 경영하는 자(이하 “여객자동차 운수사업자”라 한다)가 제공하는 서비스에 대하여 평가를 할 수 있고(제1항), 제1항에 따라 시ㆍ도지사가 실시하는 경영 및 서비스 평가의 대상ㆍ기준ㆍ방법 및 절차 등에 관하여 필요한 사항은 국토교통부령으로 정한다고 규정하고 있으며(제5항), 같은 법 시행규칙 제43조에서는 법 제20조제1항에 따른 경영 및 서비스 평가의 대상은 영 제3조제2호다목의 일반택시운송사업으로 하고(제1항), 시ㆍ도지사가 하는 평가와 관련된 평가 관련 위원회의 구성 및 운영에 관한 사항과 그 밖에 필요한 세부적인 사항은 해당 시·도의 조례로 정한다고 규정하고 있습니다(제9항).

  이에 따라, 「경기도 여객자동차 운수사업 관리 조례」(이하 “여객자동차 조례”라 한다) 제15조에서는 도지사는 여객자동차운수사업자가 사업을 수행하는 경우에 재정적 지원을 받고자 하는 필요자금의 일부를 보조 또는 융자할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조례 제19조제1항에서는 도지사는 재정지원을 받는 여객자동차운수사업자에 대하여 경영 및 서비스 평가를 실시할 수 있다고 규정하고 있는데, 이 사안은 여객자동차 조례에 일반택시운송사업자 외에 버스운송사업자에 대한 경영 및 서비스 평가에 관한 사항을 규정하는 것이 가능한지에 관한 질의로 보입니다.

  여객자동차 조례는 여객자동차법과 같은 법 시행규칙에서 위임된 사항과 그 시행에 관하여 필요한 사항을 규정한 위임조례로서, 여객자동차법 제20조제1항 및 같은 법 시행규칙 제43조제1항에서는 경영 및 서비스 평가 대상을 일반택시운송사업으로 한정하고 있으므로, 여객자동차 조례에 따라 경영 및 서비스 평가를 실시할 수 있는 대상은 일반택시운송사업으로 보아야 할 것입니다.

  그렇다면, 버스운송사업에 대한 경영 및 서비스 평가에 관한 사항을 여객자동차 조례에 규정하는 것이 가능한지를 살펴보면, 버스는 「대중교통의 육성 및 이용촉진에 관한 법률」(이하 “대중교통법”이라 한다) 제2조제2호가목에 따른 대중교통수단으로서, 같은 법 제18조에서는 시ㆍ도지사는 대중교통을 체계적으로 지원ㆍ육성하고 대중교통서비스를 개선하기 위하여 대중교통운영자의 경영상태와 대중교통운영자가 제공하는 서비스에 대한 평가를 실시할 수 있다고 규정하고 있고(제1항), 제1항에 따라 시ㆍ도지사가 실시하는 경영 및 서비스 평가의 대상ㆍ기준ㆍ방법 및 절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있습니다(제5항). 

  이에 따라 대중교통법 시행령 제22조에서는 시ㆍ도지사는 여객자동차법에 따른 시내버스운송사업 등 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업에 대한 경영 및 서비스 평가를 실시하고(제3항), 그 밖에 경영 및 서비스 평가에 필요한 세부적인 사항에 관하여는 국토교통부장관이 따로 정한다고 규정하고 있으며(제6항), 위 법령의 위임에 따라 「대중교통운영자에 대한 경영 및 서비스평가 요령」(국토교통부 훈령)에서는 대중교통운영자에 대한 경영 및 서비스평가에 필요한 세부적인 기준 등을 정하고 있습니다.

  또한, 대중교통법 시행령 제25조에서는 시ㆍ도지사는 제22조제3항 각 호의 사업(시외버스운송사업 등)에 대한 대중교통운영자의 경영 및 서비스 평가에 관한 사항을 심의하기 위하여 지방대중교통경영ㆍ서비스평가위원회를 설치ㆍ운영할 수 있고(제1항), 제1항에 따른 지방대중교통경영ㆍ서비스평가위원회의 구성ㆍ운영에 관하여 필요한 사항은 해당 도 조례로 정한다고 규정하고 있으며(제2항), 위 법령의 위임에 따라 버스정책위원회의 구성ㆍ운영에 관한 사항을 정한 「경기도 버스정책위원회 조례」 제3조에서는 버스정책위원회의 심의사항으로 대중교통법 제22조 및 제23조에 따른 대중교통운영자의 경영 및 서비스 평가에 관한 사항을 규정하고 있습니다.

  위 규정을 종합해 보면, 대중교통법 시행령 제22조제6항 및 제25조제2항의 위임에 따라 버스운송사업에 대한 경영 및 서비스 평가는 「경기도 버스정책위원회 조례」에 따른 버스정책위원회에서 심의할 사항이고, 버스운송사업에 대한 경영 및 서비스 평가에 관한 세부적인 기준은 「대중교통운영자에 대한 경영 및 서비스평가 요령」(국토교통부 훈령)에 규정할 사항으로 보이므로, 버스운송사업에 대한 경영 및 서비스 평가 관련 규정을 여객자동차 조례에 규정하려는 것은 여객자동차법 및 대중교통법을 위반할 소지가 있는 것으로 보입니다.

  또한, 「대중교통운영자에 대한 경영 및 서비스평가 요령」 제3조제1항에서는 이 요령은 대중교통 운영자에 대한 경영 및 서비스평가에 적용한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 이 요령에서 정하지 아니한 사항 및 이 요령을 적용하기 곤란한 경우에는 대중교통법 시행령 제25조에 따른 지방대중교통위원회 또는 당해 시ㆍ도의 조례로 대중교통의 경영ㆍ서비스 평가를 위하여 설치한 기구의 심의를 거쳐 “시ㆍ도지사가 따로 정할 수 있다”고 규정하고 있으므로, 버스운송사업의 경영 및 서비스 평가와 관련해서는 「대중교통운영자에 대한 경영 및 서비스평가 요령」에서 정하거나 시ㆍ도지사가 정해야 할 사항이고, 여객자동차 조례로 정할 사항은 아닌 것으로 보입니다.

  따라서, 여객자동차 조례에 버스운송사업에 대한 경영 및 서비스 평가에 관한 사항을 규정하는 것은 가능하지 않은 것으로 보입니다.

  나. 질의 나에 대하여

  여객자동차 조례 제19조제1항에서는 도지사는 재정지원을 받는 여객자동차운수사업자에 대하여 경영 및 서비스 평가를 실시할 수 있다고 규정하고 있는데, 이 사안은 해당 조례 제20조에 도지사는 제19조에 따라 실시한 경영 및 서비스 평가 결과를 최종 확정하기 이전에 도의회 관련 상임위원회에 보고하여야 하고, 도지사는 경영 및 서비스 평가 결과에 대하여 도의회가 별도의 외부회계감사를 실시하고자 할 경우 적극 협조하여야 하며, 도의회는 별도의 감사반을 구성한 이후 도지사에게 통보하여야 하고, 도지사는 감사반의 감사 결과를 해당 경영 및 서비스 평가에 반영하도록 하는 등의 내용을 규정하는 것이 가능한지에 관한 질의로 보입니다.

  먼저, 여객자동차 조례에 도지사는 제19조에 따라 실시한 경영 및 서비스 평가 결과를 최종 확정하기 이전에 도의회 관련 상임위원회에 보고하도록 하는 규정을 두는 것이 가능한지를 살펴보면, 해당 규정은 경영 및 서비스 평가 결과의 적정성 여부에 대하여 통제하는 것이기는 하나, 도지사가 이미 실시한 평가 결과를 확정하기 전에 보고하는 것이며, 보고 후 반드시 도의회의 의결이나 의견에 따라야 하는 등 법적 구속도 없으므로 지방자치단체장의 고유한 집행권을 침해한 것으로 볼 수는 없을 것입니다(대법원 2001. 11. 27. 선고 2001추57 판결 참조).

  다음으로, 여객자동차운수사업자에 대한 경영 및 서비스 평가 결과에 대하여 도의회가 외부회계감사를 실시하고 별도의 감사반을 구성하며, 도지사가 감사반의 감사 결과를 해당 경영 및 서비스 평가에 반영하도록 하는 등의 규정을 여객자동차 조례에 두는 것이 가능한지를 살펴보면, 여객자동차법 제20조에서는 여객자동차 운수사업자에 대한 경영 및 서비스 평가 결과와 관련하여, 시ㆍ도지사의 경영 및 서비스 평가 결과의 공표(제2항), 경영 및 서비스 평가결과 우수자에 대한 포상 및 재정지원(제3항), 여객자동차 운수사업자에 대한 자료제출 요구(제4항) 등 여객자동차 운수사업자에 대한 경영 및 서비스 평가 권한을 도지사에게 부여하고 있는바, 상위법령에서 도지사의 권한에 대해 견제나 제약을 규정하고 있거나 그러한 제약을 조례 등에서 할 수 있다고 규정하고 있지 아니하는 한 하위법규인 조례로써는 도지사의 권한을 제약할 수 없다고 할 것입니다. 그런데 경영 및 서비스 평가와 관련하여 여객자동차법령에서는 도지사의 권한을 견제하거나 제약하는 규정을 두고 있지 않은데도 도의회가 외부회계감사를 실시하고 도지사가 도의회 감사반의 감사 결과를 해당 경영 및 서비스 평가에 반영하도록 하는 등의 규정을 여객자동차 조례에 두려는 것은 법령에서 인정하고 있는 범위를 넘어 도지사에 대한 새로운 견제장치를 만드는 것으로서 이는 집행기관의 권한을 침해하는 것이어서 허용될 수 없을 것으로 보입니다.

  따라서, 여객자동차 조례에 경영 및 서비스 평가 결과를 최종 확정하기 이전에 도의회 관련 상임위원회에 보고하도록 하는 규정을 두는 것은 가능할 것으로 보이나, 그 외 여객자동차 운수사업자에 대한 경영 및 서비스 평가에 대하여 도의회가 별도의 외부회계감사를 실시하거나 도지사가 감사반의 감사 결과를 해당 경영 및 서비스 평가에 반영하도록 하는 등의 규정을 두는 것은 가능하지 않은 것으로 보입니다.

  다. 질의 다에 대하여

  이 사안은 도지사가 비수익노선 운행에 따른 적자손실액을 지원하기 위하여 적자손실액 산정용역을 하는 경우 여객자동차운수사업자에게 매년 외부회계감사를 받도록 규정할 수 있는지에 관한 질의로 보입니다. 

  「지방자치법」 제22조 단서에서는 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다고 규정하고 있습니다.

  이와 관련하여 여객자동차운수사업자에게 외부회계감사를 받도록 하는 등의 법령상 규정은 없는 것으로 보이는바, 비록 여객자동차운수사업자에게 매년 외부회계감사를 받도록 하는 것이 여객자동차운수사업자의 적자손실액을 지원하기 위한 목적으로 이루어진다고 하더라도, 이는 해당 사업자에 대하여 의무를 부과하고, 금전적 지출이 수반되는 것이므로, 「지방자치법」 제22조 단서를 위반할 소지가 있는 것으로 보입니다.

  따라서, 여객자동차 조례에 도지사가 적자손실액 산정용역 시 여객자동차운수사업자에게 외부회계감사를 받도록 규정하는 것은 「지방자치법」 제22조 단서를 위반할 소지가 있는 것으로 보입니다.