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1. 질의요지
가. ？제주특별자치도 걷는 길 조성 및 지원 등에 관한 조례안？ 제13조제1항에 따라 민간단체 및 마을이 조성·관리하는 길을 도지사가 걷는 길로 지정할 때, 이 걷는 길에 도로 등 행정재산이 포함되어 있는 경우라면 같은 조례안 제14조제2항에서 제13조에 따라 지정된 걷는 길은 민간단체 및 마을이 관리한다고 규정하는 것이 가능한지?

  나. 조례제정의 취지와 의의를 설명하는 전문 규정을 두는 것이 가능한지?

2. 의견
아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

3. 이유
가. 질의 가에 대하여
  
  「지방자치법」 제22조 본문에서는 지방자치단체는 “법령의 범위 안”에서 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있고, 여기서 “법령의 범위 안”이란 “법령에 위반되지 않는 범위”를 의미(대법원 2007. 12. 13. 선고, 2006추52 판결 참조)하며, 지방자치단체가 제정한 조례가 상위법령에 위반되는 경우(대법원 2004. 4. 23. 선고, 2002추16 판결 참조)에는 효력이 없다 할 것입니다. 

  사안을 검토하기에 앞서, 걷는길조례안 제14조제2항에서는 걷는 길을 도지사, 민간단체 및 마을이 관리하도록 규정하고 있는바, 이 ‘관리’가 무엇을 의미하고 「도로법」 등의 ‘관리’와 같은 의미로 사용된 것인지 명확하지 않지만, 「도로법」 등과 같다고 가정하고 논의를 진행하겠습니다. 

  그렇다면, 이 사안은 걷는 길에 도로 등 행정재산이 포함되어 있으면 「도로법」 등에서는 도로 등의 관리주체를 행정청으로 규정하고 있는데, 이 조례안에서 민간단체 및 마을이 관리하도록 규정하는 것이 「도로법」 등을 위반하는 것으로 규정할 수 없는 것이 아닌지에 대한 질의로 보입니다. 

  관련 법령을 살펴보면, 「도로법」 제2조제5호에서는 “도로관리청”이란 도로에 관한 계획, 건설, 관리의 주체가 되는 기관으로서 도로의 구분에 따라 국토교통부장관 또는 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사·특별자치도지사·시장·군수 또는 자치구의 구청장(이하 “행정청”이라 한다)을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제31조제1항에서는 도로공사와 도로의 유지·관리는 이 법이나 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 해당 도로의 도로관리청이 수행한다고 규정하고 있습니다. 또한, 「보행안전 및 편의 증진에 관한 법률」에서는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수(광역시의 관할구역에 있는 군의 군수는 제외한다. 이하 “특별시장등”이라 한다)는 보행안전 및 편의증진 실태조사, 기본계획·연차별 실행계획의 수립, 보행자전용길의 관리 등을 해야 한다고 규정하고 있고, 「산림문화·휴양에 관한 법률」 제23조의2에서는 지방산림청장과 지방자치단체의 장인 숲길관리청이 숲길을 보전하고 이용 및 안전·편의가 증진되도록 운영·관리하여야 한다고 규정하고 있습니다. 이상에서 살펴본 바에 따르면 「도로법」 등에서는 도로 등의 관리주체를 행정청인 도로관리청 등으로 규정하고 있는 것으로 보입니다.

  다만, 「지방자치법」 제104조제3항에서는 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무 중 조사·검사·검정·관리업무 등 주민의 권리·의무와 직접 관련되지 아니하는 사무를 법인·단체 또는 그 기관이나 개인에게 위탁할 수 있다고 규정하고 있는바, 도로 등이 포함된 길의 조성·관리의 일부 사무가 같은 법 제104조제3항의 민간위탁 대상사무에 해당하는 경우라면, 해당 지방자치단체의 장은 해당 지방자치단체의 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 길의 관리 사무의 일부를 민간단체 및 마을에 위탁하여 민간단체 및 마을로 하여금 길을 관리하도록 하는 것도 가능할 것으로 보입니다.

  따라서, 걷는 길에 도로 등 행정재산이 포함되어 있는 경우 걷는 길의 관리사무가 민간단체 및 마을에 위탁이 되어 있지 아니한 경우라면 해당 걷는 길은 도로관리청 등이 관리할 수 있고 민간단체 및 마을이 관리할 수는 없을 것으로 보이고, 민간단체 및 마을에 위탁되어 있는 경우라면 민간단체 및 마을은 수탁자로서 해당 걷는 길을 관리할 수 있을 것으로 보입니다. 

  결론적으로, 걷는 길에 도로 등 행정재산이 포함되어 있는 경우 민간단체 및 마을이 위탁받은 경우에 한정하여 조례안에서 민간단체 및 마을이 걷는 길을 관리할 수 있다고 규정하는 것이 가능할 것으로 보입니다. 

나. 질의 나에 대하여

  법령은 기본적으로 제명, 본칙, 부칙으로 구성됩니다. 우리나라 법령 제정 사례를 살펴보면 유일하게 「대한민국 헌법」이 전문(前文)을 두어 헌법의 제정목적, 제정과정, 국가적 질서형성에 관한 지도이념을 규정하고 있으나, 이는 우리나라 법체계에서 헌법이 갖는 지위에 따른 특수한 예로 볼 것이고, 일반적인 법령에서는 전문을 두고 있는 예를 찾을 수 없습니다. 

  자치법규인 조례도 우리나라 법령 체제의 일부로서 일반적인 법령과 마찬가지로 제명, 본칙, 부칙으로 구성된다고 봄이 타당하므로, 걷는길조례안에 전문을 두는 것은 바람직하지 않은 것으로 보이고, 조례제정의 취지와 의의 등은 걷는길조례안 제1조의 목적 규정을 통해 간결하고 명확하게 규정하는 것이 바람직할 것으로 보입니다.