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1. 질의요지
가. 가축사육 제한지역에서 축사 증축 시 해당 지역 세대주 총 수의 70%의 동의를 받도록 하던 것을 30%의 동의를 받도록 개정할 수 있는지?
  나. 논산시로 주민등록을 이전하고 거주한 지 5년 미만의 사람에게는 가축사육 제한지역에서 가축사육을 제한하는 규정을 제정할 수 있는지?

2. 의견
아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

3. 이유
「논산시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례」(이하 “가축분뇨조례”라 한다) 제7조에서는 논산시 가축사육 제한지역은 별표 1과 같다고 규정하고 있고, 같은 조례 별표 1 중 도시지역 외 지역란 중 “가축분뇨법 제11조에 따라 신고ㆍ허가받은 가축분뇨 배출시설의 증축은 당해 주거밀집지역내 세대주 총 수의 70% 이상이 동의한 경우에는 1회에 한하여 기존 축사면적의 20% 이내에서 가능하다”고 규정하고 있었는데, 해당 규정을 “가축분뇨법에 따라 신고ㆍ허가받은 가축분뇨 배출시설의 증축은 해당 주거밀집지역 내 세대주 총 수의 30% 이상이 동의한 경우 1회에 한하여 기존 가축분뇨 배출시설 면적의 30% 이내에서 가능하다”고 규정할 수 있는지가 문제된다고 할 것입니다.

  「지방자치법」 제22조에 따르면, “지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다”고 규정하고 있고, 여기서 “법령의 범위 안”이란 “법령에 위반되지 않는 범위”를 의미한다고 할 것입니다(대법원 2007. 12. 13. 선고, 2006추52 판결 참조).

  우선, 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」(이하 “가축분뇨법”이라 한다) 제8조제1항에서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 지역주민의 생활환경보전 또는 상수원의 수질보전을 위하여 주거 밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역(제1호), 「수도법」 제7조에 따른 상수원보호구역, 「환경정책기본법」 제38조에 따른 특별대책지역, 그 밖에 이에 준하는 수질환경보전이 필요한 지역(제2호) 등의 지역 중 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 대하여는 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 일정한 구역을 지정ㆍ고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있다고 규정하고 있습니다. 

  또한 같은 법 제11조제1항부터 제3항까지에서는 대통령령으로 정하는 규모 이상의 배출시설을 설치하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 배출시설의 설치계획을 갖추어 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받아야 하고(제1항), 제1항에 따라 허가를 받은 자가 환경부령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 때에는 변경허가를 받아야 하고, 그 밖의 사항을 변경하려는 때에는 변경신고를 하여야 하며(제2항), 제1항에 따른 허가대상에 해당하지 아니하는 배출시설 중 대통령령으로 정하는 규모 이상의 배출시설을 설치하려는 자는 환경부령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 신고하여야 한다. 신고한 사항 중 환경부령으로 정하는 사항을 변경하려는 때에도 또한 같다(제3항)고 규정하고 있으며, 누구든지 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 허가ㆍ변경허가 또는 신고ㆍ변경신고 없이 설치되거나 변경된 배출시설을 사용해서는 아니 되며, 그 시설을 사용하여 가축을 사육하는 자에게 가축 또는 사료 등을 제공하여 사육을 위탁할 수 없다(제4항)고 규정하고 있습니다.

  위 규정들을 종합하면 가축분뇨법 제8조제1항의 규정은 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 같은 항 각 호에 규정된 지역에서 가축사육 제한의 필요성 및 그 정도, 관할구역의 환경상태 또는 가축사육 실태 등을 고려하여 조례가 정하는 바에 따라 가축사육이 제한되는 일정한 구역을 지정함에 있어 조례로 정하도록 한 것일 뿐, 배출시설의 증축 요건 등에 대하여는 가축분뇨법령에서 이미 규정하고 있으므로 이에 대하여는 조례로 정할 수 없을 것으로 볼 소지도 있습니다. 

  그러나 조례에 대한 법률의 위임은 법규명령에 대한 법률의 위임과 같이 반드시 구체적으로 범위를 정하여 할 필요가 없으며 포괄적인 것으로 족하다고 할 것이고(헌법재판소 1995. 4. 20. 92헌마264 결정 참고), 가축분뇨법 제8조제1항에서는 지역주민의 생활환경 보전 및 상수원 수질 보존 등을 위하여 조례로 일정한 지역을 가축사육 제한지역으로 정할 수 있도록 포괄적으로 위임하였으므로 일정한 구역을 가축사육 제한지역으로 정하는 조례를 제정하는 경우에는 가축사육 제한지역의 지정뿐만 아니라 가축사육 제한지역에서 예외적으로 가축사육을 허용하는 내용을 조례로 정할 수 있고, 더 나아가 가축사육 제한지역이라 하더라도 필요한 경우 가축을 사육하고 있는 기존 축사에 대하여 증축을 허용할지의 여부에 관해서도 조례로 정할 수 있으며, 증축을 허용하는 경우 증축의 규모 및 요건도 정할 수 있을 것(법제처 2013. 10. 11. 의견13-0293 참고)으로 보입니다. 그리고 배출시설 증축 시 해당 지역 내 세대주의 동의를 요건으로 정할 수 있다면 동의비율을 어느 범위에서 할 것인지도 정할 수 있다고 보아야 할 것입니다. 

  결국, 질의 가와 관련하여 가축분뇨조례 개정안 별표 1에서 가축사육 제한지역에서 사육할 수 있는 가축의 종류 및 수 등에 대한 것 외에 해당 지역에서의 배출시설 증축 시 동의 요건을 정하면서 그 동의비율을 정하는 것은 가축분뇨법 제8조제1항에서 포괄적으로 조례에 위임한 범위에 속하는 것으로 법령의 범위 안에 해당하는 것으로 볼 수 있다고 할 것입니다.

  그렇다면 가축분뇨조례 개정안에서 가축사육 제한지역에서 축사 증축 시 해당 지역 세대주 총 수의 70%의 동의를 받도록 하던 것을 30%의 동의를 받도록 개정할 수 있을 것으로 보입니다.

  나. 질의 나에 대하여 

  질의 나와 관련하여 현행 가축분뇨법과 가축분뇨조례에서는 가축사육이 제한되는 사람에 대한 규정을 두고 있지 아니한데, 논산시로 주민등록을 이전하고 거주한 지 5년 미만의 사람에 대하여 가축사육 제한지역에서 가축사육을 제한하는 규정을 조례로 정할 수 있는지에 대한 것으로 보입니다. 

  앞에서 살펴본 바와 같이 「지방자치법」 제22조에 따라 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있고, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 할 것인바, 논산시로 주민등록을 이전하고 거주한 지 5년 미만의 사람에 대하여 가축사육 제한지역에서 가축사육을 제한하는 것은 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항에 해당하므로 조례로 이러한 사항을 정하려면 법률의 위임이 있어야 할 것입니다. 

  우선, 가축분뇨법에서는 같은 법 28조에 따라 가축분뇨의 수집ㆍ운반ㆍ처리 또는 처리시설의 관리를 대행하는 업을 영위하려는 자에 대하여 같은 법 제31조에서 결격사유를 두고 있을 뿐, 가축사육 제한지역인지를 불문하고 ‘가축사육이 제한되는 사람’에 대한 명시적 규정을 두고 있지 아니하며 이러한 사항에 대하여 조례로 위임한 규정도 없습니다. 

  물론, 이 경우에도 앞에서 살펴본 바와 같이 조례에 대한 법률의 위임은 법규명령에 대한 법률의 위임과 같이 반드시 구체적으로 범위를 정하여 할 필요가 없으며 포괄적인 것으로 족하다고 하는 헌법재판소의 결정례와 가축분뇨법 제8조제1항에서는 지역주민의 생활환경 보전 및 상수원 수질 보존 등을 위하여 조례로 일정한 구역을 가축사육 제한지역으로 정할 수 있도록 포괄적으로 위임한 것이라는 점 등을 들어 가축사육 제한지역에서 가축사육이 제한되는 사람에 대한 요건을 정할 수도 있는 것으로 볼 소지가 있습니다. 

  그러나 가축분뇨법 제8조제1항에서는 “가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 대하여 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 일정한 구역을 지정ㆍ고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있다”고 규정한 것으로, 이 규정에 따라 조례로 정할 수 있는 것은 가축사육 제한지역의 지정ㆍ고시와 가축사육 자체에 대한 제한 사항이라 할 것이고, 이에 더 나아가 가축분뇨법에서 전혀 예정하고 있지 아니한 ‘가축사육을 할 수 없는 자’에 대한 요건, 즉 가축사육의 결격요건까지 조례로 정할 수 있도록 한 것으로 보기는 어렵다 할 것입니다.
 
  그렇다면 가축분뇨조례에 논산시로 주민등록을 이전하고 거주한 지 5년 미만의 사람에 대하여 가축사육 제한지역에서 가축사육을 제한하는 규정을 제정할 수는 없을 것으로 보입니다.