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1. 질의요지
북한이탈주민과 지원단체에 대한 경비지원 범위를 조례로 규정하는 것이 가능한지?

2. 의견
아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

3. 이유
「청주시 북한이탈주민 정착 지원에 관한 조례안」(이하 “청주시 조례안”이라 한다) 제1조에서 이 조례는 청주시에 거주하는 북한이탈주민이 성공적으로 적응·정착하는데 필요한 지원에 관한 사항을 규정함을 목적으로 한다고 하고 있고, 제4조제1항에서 북한이탈주민과 지원단체에 대한 경비 및 행정적 지원범위는 기초학력, 언어 및 사회적응 교육(제1호), 고충·생활·법률·취업 등의 상담 및 지원(제2호), 생활편의 제공 및 의료지원(제3호), 북한이탈주민을 위한 문화·체육행사 개최(제4호), 그 밖에 북한이탈주민의 지역사회 적응을 위하여 시장이 필요하다고 인정하는 사업(제5호)으로 규정하고 있습니다.

  이 사안과 같이 청주시에서 북한이탈주민과 북한이탈주민 지원단체에 보조금을 지급하는 것이 가능한지를 판단하기 위해서는 이러한 지원사무가 「탈북이탈주민의 보호 및 정착지원에 관한 법률」(이하 “북한이탈주민법”이라 한다)과는 별개로 지방자치단체의 소관 사무로 볼 수 있는지, 동시에 「지방재정법」 제17조제1항 각 호의 사유에 해당하는지를 검토해야 할 것입니다.

  먼저, 자치사무로 볼 수 있는지를 살펴보면, 지방자치단체는 「지방자치법」 제22조에 따라 법령의 범위 안에서 ‘그 사무에 관하여’ 조례를 제정할 수 있는데, 청주시 북한이탈주민과 지원단체에 보조금을 지원하는 것은 북한이탈주민법 제22조에서 규정하는 “거주지 보호”와는 별개로 「지방자치법」 제9조제2항제2호에 따른 주민의 복지증진과 관련된 사무의 범위에 포함될 수 있을 것으로 보이므로, 이를 지방자치단체의 자치사무가 아니라고 단정하기는 곤란할 것으로 보입니다.(법제처 2012. 7. 4. 의견제시 12-0225 참조)

  다음으로, 자치사무로 보아 북한이탈주민 및 지원단체를 지원하는 것이 북한이탈주민법에 반하는 것인지를 살펴보면, 북한이탈주민법 제31조제1항에서는 이 법에 따른 통일부장관의 권한 중 일부를 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 소속 기관의 장이나 지방자치단체장에게 위임할 수 있도록 하고 있고, 같은 법 시행령 제49조제1항에서 통일부장관은 법 제31조제1항에 따라 법 제22조에 따른 제41조제2항 및 제4항에 따른 조사 및 거주지보호대장의 작성ㆍ관리에 관한 사항(제1호), 제42조의2에 따른 지역협의회의 설치ㆍ운영 등에 관한 사항(제2호), 지역사회에 관련된 각종 정보ㆍ자료의 제공 등 보호대상자의 지역사회 편입 지원에 관한 사항(제3호), 지역사회 내 사회복지서비스기관과의 연계에 관한 사항(제4호), 그 밖에 거주지에서의 자립ㆍ정착에 관련된 사항(제5호)의 거주지 보호 업무를 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사 또는 특별자치도지사에게 위임하고 있습니다.

  이에 따라, 「충청북도 사무 위임 규칙」 별표에서 북한이탈주민 거주지 보호 업무 중 의료보호 및 생활보호에 관한 사항(가목), 직업훈련, 직업지도 및 취업알선에 관한 사항(라목), 지역사회에 관련된 각종정보 자료의 제공(바목), 지역사회내 사회복지서비스 기관과의  연계에 관한 사항(아목), 지역 내 종교, 민간단체등과 결연 후원 추진(자목), 기타 무연고 사망 북한이탈주민의 보호 및 정착 지원에 관한 사항(차목) 등을 시장·군수에게 재위임하고 있습니다.

  지방자치단체는 법령에 위반되지 않는 범위내에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는 것이고, 조례가 규율하는 특정사항에 관하여 조례와 법령이 동일한 목적에서 출발한 것이라고 할지라도 국가의 법령이 반드시 그 규정에 의하여 전국에 걸쳐 일률적으로 동일한 내용을 규율하려는 취지가 아니고 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도로 규율하는 것을 용인하는 취지라고 해석되는 때에는 그 조례가 국가의 법령에 위배되는 것은 아니라고 보아야 할 것입니다.(대법원 1997. 4. 25. 선고 96추244 판결)

  청주시 조례안은 북한이탈주민법과 목적과 비슷하나, 청주시 조례안에서 지원하는 사항이 북한이탈주민법에서 지원하는 거주지 보호 외에 북한이탈주민과 지원단체에 대하여 추가로 지원하려는 사항으로 보이고, 북한이탈주민법이 의도하는 목적과 효과를 저해할 우려는 없어 보이므로, 북한이탈주민법을 위반한다고 단정하기는 곤란할 것으로 보입니다.

  마지막으로, 청주시에서 북한이탈주민과 북한이탈주민 지원단체에 보조금을 지급하는 것이 개인에 대한 보조를 예외적으로 허용하고 있는 「지방재정법」 제17조제1항을 위반하는 것은 아닌지를 살펴보면, 「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체는 개인 또는 단체에 대한 기부ㆍ보조ㆍ출연, 그 밖의 공금 지출을 할 수 없으나, 지방자치단체의 소관에 속하는 사무와 관련하여 예외적으로 법률에 규정이 있는 경우(제1호) 및 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에 한정하여 가능하다고 규정하고 있고, 이에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정하고 있습니다.

  첫째, 「지방재정법」 제17조제1항제1호에서 제시하고 있는 ‘법률의 규정이 있는 경우’에 해당하기 위해서는 개별적인 법률상 근거가 필요한 것으로 보이는데, 청주시 북한이탈주민과 북한이탈주민 지원단체에 대한 지원이 「지방자치법」 제9조제2항에 따른 자치사무에 해당하더라도, 「지방자치법」의 규정만으로 ‘법률에 규정이 있는 경우’에 해당된다고 보기는 어려운 것으로 보입니다(대법원 2012. 5. 24. 선고 2011추117 판결 참조).

  둘째, 청주시 북한이탈주민과 북한이탈주민 지원단체에 보조금을 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지를 살펴보면, 「지방재정법 시행령」 제29조제3항에서는 “법 제17조제1항제4호에서 ‘지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다”고 규정하고 있습니다. 그런데 지방자치단체가 권장하는 사업인지의 여부는 보조금 지출 대상인 단체의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것입니다(대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결 참조). 

  또한, 지방자치단체가 해당 사업을 수행하지 않는다면 상당한 비용이 소요되어 그 비용을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 된다거나(대법원 2009. 12. 24. 선고, 2008추87 판결 참조), 주민들이 일상생활을 영위하는 데 있어 필수불가결한 시설을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 되는 경우(청주지법 2010. 2. 4. 선고, 2009구합1285 판결 참조) 등을 위 「지방재정법」 제17조제1항제4호 소정의 ‘보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’에 해당한다고 본 사례가 있습니다.

  따라서, 청주시에서 북한이탈주민 및 지원단체에 보조금을 지급할 수 있도록 조례를 제정하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부는 「지방재정법」 및 같은 법 시행령의 규정, 앞서 제시한 판결 등을 참고하고, 북한이탈주민법에서 지원하는 거주지 보호만으로는 부족하여 북한이탈주민이 지역사회에 적응·정착하는데 청주시의 도움이 꼭 필요한지 등 재정적 상황을 종합적으로 고려하여 그 요건에 적합한 경우에 조례를 제정할 수 있다고 볼 수 있을 것입니다. 

  다만, 청주시 조례안에 따라 청주시장이 북한이탈주민 및 지원단체에 지원하려는 기초학력, 언어 및 사회적응 교육(제1호), 고충·생활·법률·취업 등의 상담 및 지원(제2호), 생활편의 제공 및 의료지원(제3호) 등과 북한이탈주민법에 따라 청주시장이 지원하는 사업의 범위가 유사할 것으로 보이므로 집행상 논란이 되지 않도록 할 필요가 있을 것으로 보입니다.