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1. 질의요지
교원의 교육활동이 침해되어 교원이 정신적·심리적 피해를 입은 경우 치료비를 지원하는 조례 제정이 가능한지?

2. 의견
아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

3. 이유
「지방자치법」 제22조에서는 지방자치단체는 ‘그 사무에 관하여’ 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있고, 여기서 ‘그 사무’란 지방자치단체의 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체에 속하게 된 단체위임사무(대법원 1999. 9. 17. 선고 99추30 판결 참조)만을 의미하므로, 국가사무가 지방자치단체의 장에게 위임되거나 상위 지방자치단체의 사무가 하위 지방자치단체의 장에게 위임된 기관위임사무에 관한 사항은 원칙적으로 조례의 제정범위에 속하지 않는다고 할 것입니다. 그리고 법령상 지방자치단체의 장이 처리하도록 규정하고 있는 사무가 자치사무인지 기관위임된 국가사무에 해당하는지를 판단함에는 그에 관한 법령의 규정 형식과 취지를 우선 고려하여야 할 것이지만, 그 밖에도 그 사무의 성질이 전국적으로 통일적인 처리가 요구되는 사무인지 여부나 그에 관한 경비부담과 최종적인 책임귀속의 주체 등도 아울러 고려하여 판단(대법원 1999. 9. 17. 선고 99추30 판결, 대법원 2013. 4. 11. 선고 2011두12153 판결 등 참조)하여야 할 것입니다.

  「경기도 교원의 교육활동 보호 및 지원에 관한 조례안」(이하 “경기도 조례안”이라 한다) 제1조에서 이 조례는 「교원지위향상을 위한 특별법」 제2조와 「교원예우에 관한 규정」 제2조의2에 따라 ‘교원이 사회적으로 존경받고 높은 긍지와 사명감을 갖고 교육활동을 할 수 있는 여건을 조성하기 위한 각종 시책을 수립·시행’하는데 필요한 사항을 규정하는 것을 목적으로 한다고 규정하고, 같은 조례 제7조제1항에서 교육감은 교원의 교육활동이 침해되어 교원이 정신적·심리적 피해 등을 입은 경우 해당 교원의 치유를 효과적으로 지원하기 위하여 전문병원 또는 부설기관 등을 심리상담기관으로 지정하여 운영할 수 있다고 규정하며 같은 조 제2항에서 교육감은 치유가 필요한 교원이 제1항의 심리상담기관이나 다른 기관에서 상담 등을 받는 경우 예산의 범위 내에서 필요한 비용을 지원할 수 있다고 규정하려는 바, 이 사안은 교원의 교육활동이 침해되어 ‘교원이 정신적·심리적 피해를 입은 경우 치료비를 지원’하도록 하는 조례를 제정 할 수 있는지에 관한 질의로 보입니다.

  먼저, 「헌법」 제31조제6항에서 국민의 교육을 받을 기본권의 실효성 있는 보장을 위하여 교원의 지위에 관한 기본적인 사항을 법률로 정하도록 규정하고 있는데, 여기서 교원의 지위에 관한 사항이란 교원의 자격·임용·보수·복무·신분보장·권익보장·징계 등과 같이 신분의 취득·유지·상실 등과 관련된 사항을 의미한다 할 것입니다.

  이에 따라 교원지위향상을 위한 특별법인 「교원지위향상을 위한 특별법」 제2조제1항에서 국가, 지방자치단체, 그 밖의 공공단체는 교원이 사회적으로 존경받고 높은 긍지와 사명감을 가지고 교육활동을 할 수 있는 여건을 조성하도록 노력하여야 한다고 규정하고, 「교원 예우에 관한 규정」 제1조에서 이 영은 「교원지위향상을 위한 특별법」 제2조의 규정에 의한 교원의 예우에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다고 규정하며, 같은 법 제2조의2제1항에서 특별시·광역시·특별자치시·도 및 특별자치도(이하 “시·도”라 한다)의 ‘교육감(이하 “교육감”이라 한다)’은 ‘교원이 긍지와 사명감을 갖고 교육활동을 할 수 있는 여건을 조성’하기 위하여 교육활동 보호를 위한 교원 연수 및 홍보(제2호), ‘교육활동 침해를 당한 교원의 치료, 전보(轉補) 등 보호 조치(제3호)’, 제6조의3에 따른 법률 상담(제4호), 제7조제3항에 따른 교육활동 침해 등에 대한 조사 및 관리(제5호), 그 밖에 교육활동을 보호하고 교육활동 침해에 대응하기 위하여 필요한 사항(제6호)에 관한 시책을 시·도교권보호위원회의 심의를 거쳐 수립·시행하여야 한다고 규정하고 있습니다. 

  그리고 「교육기본법」 제7조에서 국가와 지방자치단체는 안정적인 교육재정 확보를 위해 필요한 시책을 수립·실시해야 하는데, 이와 관련하여 「지방교육재정교부금법」 제1조에서 지방자치단체가 교육기관 및 교육행정기관을 설치·경영함에 필요한 재원의 전부 또는 일부를 국가가 교부하여 교육의 균형있는 발전을 도모할 목적으로 한다고 규정하고 있습니다. 또한 같은 법 제5조 및 제5조의2에서 교육부장관이 지방자치단체에 보통교부금과 특별교부금을 교부하는 근거규정을 두고 있으며. 이에 따라 교육부장관이 교원지위 향상을 위한 시책의 지원을 위하여 특별교부금을 교육감에게 지원하고 있습니다.

  한편 「지방자치법」 제9조제2항제5호에서 교육·체육·문화·예술의 진흥에 관한 사무를 지방자치단체의 사무로 규정하고, 「지방교육자치에 관한 법률」 제2조에서 지방자치단체의 교육·학예에 관한 사무를 특별시·광역시 및 도의 사무로 한다고 규정하고 있으나, 교원의 지위에 관한 사항은 규정하고 있지 아니하고 있습니다.

  이상의 법령들을 살펴보면, 교원의 지위에 관한 사항은 법률로 정하여 전국적으로 통일적인 규율이 필요한 것이고 국가가 이를 위하여 상당한 경비를 부담하고 있으므로, 이에 관한 사무는 국가사무로 보아야 할 것입니다(2012추 145, 2014.2.27 참조).

  따라서 경기도 조례안 제1조와 제7조에서 ‘교원이 사회적으로 존경받고 높은 긍지와 사명감을 갖고 교육활동을 할 수 있는 여건을 조성하기 위한 각종 시책을 수립·시행’하기 위하여, 교원의 교육활동이 침해되어 ‘교원이 정신적·심리적 피해를 입은 경우 치료비를 지원’하도록 하는 내용도 교원의 지위에 관한 사항으로 보입니다.

  결론적으로 경기도 조례안 제7조에서 교원의 교육활동이 침해되어 ‘교원이 정신적·심리적 피해를 입은 경우 치료비를 지원’하도록 규정하려는 것은 국가사무에 관하여 법령의 위임 없이 조례로 정하려는 것으로, 「지방자치법」 제22조를 위반할 소지가 있어 조례 제정에 신중하시기 바랍니다.