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1. 질의요지
보조금으로 취득한 재산에 대하여 소유권 등기를 하는 경우에 해당 재산에 대하여 공주시장의 승인 없이 양도, 교환, 대여하거나 담보로 제공할 수 없다는 내용의 부기등기를 하도록 규정하는 것이 가능한지?

2. 의견
아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

3. 이유
「공주시 지방보조금 관리 조례 개정안」(이하 “개정안”이라 한다) 제29조제3항 전단에 따르면, 시장은 보조사업자가 보조금으로 취득한 재산에 대해서 소유권 등기를 하는 경우에는 ‘공주시 지방보조금으로 취득한 재산으로서, 공주시장의 승인없이 양도, 교환, 대여하거나 담보로 제공할 수 없다’는 내용을 포함하여 부기등기하도록 하여야 한다고 규정하고 있는바, 이 사안에서는 개정안과 같은 내용으로 부기등기를 하도록 규정하는 것이 주민에게 의무를 부과하는 것으로 볼 수 있는지와 의무를 부과하는 것이라면 법률의 위임이 있는 것인지가 문제된다고 할 것입니다.

  먼저, 개정안과 같은 내용으로 부기등기를 하도록 규정할 수 있는지를 살펴보면, 「지방자치법」 제22조에서 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있고, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다고 규정하고 있습니다. 

  또한, 「지방재정법」 제32조의2제6항에서 지방보조금 예산의 편성 및 교부 신청과 교부 결정 등에 관한 그 밖의 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정하고 있고, 같은 법 제32조의9제2항에서 보조사업자는 지방자치단체장의 승인 없이 부동산 등의 중요재산에 대하여 교부목적 외 용도로의 사용, 양도, 교환 또는 대여, 담보의 제공을 하지 못하도록 하고 있으며, 같은 법 시행령 제29조제5항에서는 지방자치단체의 보조금 또는 그 밖의 공금의 지출에 대한 교부신청, 교부결정 및 사용 등에 관하여 필요한 사항은 당해 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정하고 있습니다. 

  그렇다면 질의와 같은 내용으로 부기등기를 하도록 규정하는 것은 「지방재정법」제32조의9제2항의 의무를 준수할 수 있도록 하는 실효적, 구체적 수단으로서 보조사업자에 대하여 실질적으로 추가 의무를 부과하는 것으로는 볼 수 없다고 볼 여지도 있을 것으로 보입니다.

  그러나 「지방재정법」 제32조의9제2항의 규정은 지방보조사업자에 대해 해당 지방보조사업을 완료한 후에도 지방자치단체의 장의 승인 없이 중요재산에 대하여 교부 목적 외 용도로의 사용, 양도, 교환 또는 대여, 담보의 제공을 하여서는 아니 된다는 것을 내용으로 하는 부작위의무를 부과하고 있을 뿐이고, 개정안과 같이 보조사업자가 보조금으로 취득한 재산에 대하여 부기등기를 하도록 하는 것은 작위의무를 부과하는 것으로서 지방재정법령상의 부작위의무와는 별개로 보아야 할 것입니다. 

  또한, 부기등기와 관련하여 「농어업경영체 육성 및 지원에 관한 법률」과 같은 입법례를 살펴보면, 같은 법 제7조의2제1항에서는 부기등기를 하도록 하는 규정을 두면서 같은 법 제8조제2호에서는 부기등기를 이행하지 아니한 경우 이와 관련된 각종 지원의 전부 또는 일부를 제한할 수 있도록 하여 행정상 제재를 가하고 있는 점을 비추어 보면 부기등기를 하도록 하는 것이 일단 지방보조사업자에게 의무를 부과하는 규정인 것으로 보입니다. 

  특히, 개정안은 「지방재정법」 제32조의9제2항의 규정과는 달리 중요재산에 한정하지 아니하고 지방보조사업자가 보조금으로 취득한 모든 재산에 대하여 소유권등기를 하는 경우에 부기등기를 하도록 하고 있는바, 중요재산이 아닌 재산에 대하여는 「지방재정법」 제32조의9제2항에 따른 부작위의무의 대상도 아니라고 할 것입니다.

  다음으로 개정안과 같은 내용으로 부기등기를 하도록 하는 법률의 위임이 있는지를 살펴보면, 조례에 대한 법률의 위임은 법규명령에 대한 법률의 위임과 같이 반드시 구체적으로 범위를 정하여 할 필요가 없으며 포괄적인 것으로 족하다고 할 것입니다(헌법재판소 1995. 4. 20. 92헌마264 결정 참고). 

  이 사안에서 부기등기와 관련하여 「지방재정법」 제32조의2제6항에서 지방보조금 예산의 편성 및 교부 신청과 교부 결정 등에 관한 그 밖의 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제29조제5항에서는 지방자치단체의 보조금 또는 그 밖의 공금의 지출에 대한 교부신청, 교부결정 및 사용 등에 관하여 필요한 사항은 당해 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정하고 있는바, 위와 같은 법령의 규정들과 조례로의 위임에 관한 포괄성 등을 고려하면 지방재정법령의 위임에 따라 조례로 규정할 수 있다고 볼 여지도 있을 것으로 보입니다. 

  그러나, 조례에 대한 법률의 위임은 포괄적인 것으로 족하다고 하더라도 이는 조례로의 위임 시 위임의 정도가 포괄적인 것으로 완화될 수 있다는 것일 뿐, 앞에서 본 지방재정법령상의 규정들에서 지방보조사업자가 보조금으로 취득한 재산에 대해서 소유권 등기를 하는 경우에 부기등기를 할 의무를 부과할 수 있을 정도의 법령상 위임을 한 것으로 보기는 어려울 것입니다.

  결론적으로, 보조금으로 취득한 재산에 대하여 소유권 등기를 하는 경우에 해당 재산에 대하여 공주시장의 승인 없이 양도, 교환, 대여하거나 담보로 제공할 수 없다는 내용의 부기등기를 하도록 규정하는 것은 법률의 위임 없이 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항을 정하고 있는 것으로 「지방자치법」 제22조 단서를 위반할 소지가 있으므로 조례로 정할 수 없을 것으로 보입니다.