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1. 질의요지
가. 넷째아 이상의 자녀를 양육하는 부모들에게 지원금을 지급하는 내용의 조례를 제정할 수 있는지?

  나. 지원이 가능하다면 지원근거를 조례가 아닌 영동군 내부지침에 두어도 되는지?

2. 의견
가. 질의 가에 대하여

  넷째아 이상의 자녀를 양육하는 부모들에게 지원금을 지급하는 것은, 영동군 소관의 자치사무이고 「저출산·고령사회기본법」 제10조에 지원 근거가 있으므로 「영동군 넷째아 이상 양육지원금 지원에 관한 조례」를 제정할 수 있을 것입니다.

 나. 질의 나에 대하여

  지방자치단체가 반드시 조례에 그 근거 규정을 두어야만 넷째아 이상의 자녀를 양육하는 부모들에게 지원금을 지급할 수 있는 것은 아니지만, 조례에 그 근거 규정을 명시하는 것이 바람직할 것입니다.

3. 이유
가. 질의 가에 대하여

  「영동군 넷째아이상양육지원금 지원에 관한 조례안」(이하, “영동군 조례안”이라고 함) 제2조에서는 “넷째아이상양육지원금”을 출산을 장려하기 위해 학령기 넷째아 이상 자녀의 양육을 위하여 지원해 주는 일정 금액이라고 정의하고, 제4조에서는 넷째아이상양육지원금은 예산의 범위에서 지원하되 그 지원액은 월 5만원으로 하도록 규정하고 있는바, 조례에 이와 같은 경비 보조의 근거 규정을 둘 수 있는지 문제됩니다.

  「지방자치법」 제22조에 따르면 지방자치단체는 “법령의 범위 안에서” 조례를 제정할 수 있고, 여기서 “법령의 범위 안에서”는 “법령에 위반되지 않는 범위 안에서”를 의미합니다(대법원 2007. 12. 13. 선고 2006추52 판결 참조). 그런데 「지방재정법」 제17조제1항에서는 원칙적으로 개인 또는 단체에 대한 기부·보조 또는 그 밖의 공금 지출을 금지하되, 지방자치단체의 소관에 속하는 사무와 관련하여 법률에 규정이 있는 경우(제1호) 및 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에 해당하는 경우에만 개인 또는 단체에 대한 기부·보조 또는 그 밖의 공금 지출을 할 수 있도록 하고 있는바, 사안의 양육지원금을 지급하기 위해서는 이러한 지원이 지방자치단체의 소관에 속하는 사무로서 같은 법 제17조제1항 각호의 예외 사유 중 하나에 해당해야 할 것입니다.

  살피건대, 자녀 양육비지원에 관한 사무는 「지방자치법」 제9조제2항제2호가목에서 자치사무의 하나로 예시하고 있는 ‘주민복지에 관한 사업’ 또는 같은 호 라목의 ‘노인·아동·심신장애인·청소년 및 여성의 보호와 복지증진’에 관한 사무에 해당하므로 영동군의 소관에 속하는 자치사무이고, 「저출산·고령사회기본법」 제10조에서 지방자치단체로 하여금 자녀의 임신·출산·양육 및 교육에 소요되는 경제적 부담을 경감하기 위하여 필요한 시책을 강구하도록 규정하고 있으므로, 이는 「지방재정법」 제17조제1항제1호 소정의 ‘법률의 규정이 있는 경우’에 해당한다고 할 것이므로, 조례를 제정할 수 있을 것입니다.

 나. 질의 나에 대하여

  지방자치단체는 「지방자치법」 제9조제1항 및 제22조에 따라 법령의 범위 안에서 지방자치단체의 사무, 즉 자치사무나 단체위임사무에 관하여 지방의회의 의결을 거쳐 조례를 제정할 수 있고, 또한 지방자치단체의 기관은 대외적인 구속력이 없는 행정관청의 내부기준으로서 훈령, 예규 등의 행정규칙을 제정할 수 있는바, 지방자치단체에서 어떠한 사안을 규율하는 자치법규를 제정하려는 경우에 이를 조례로 정할 것인지 훈령으로 정할 것인지의 문제는 해당 사안과 관련된 상위법령 및 지방자치법령의 내용과 그 규율의 성격 등을 고려하여 판단하여야 할 것입니다.

  살피건대, 주민 복리에 관한 시혜적 성격의 정책을 실시하는 경우 예산 등의 조치만으로 그 시행이 가능한 경우도 있으므로 반드시 조례 등의 자치법규에 그 근거를 마련하여야 하는 것은 아니지만, 지방자치단체의 예산이 소요된다는 점, 일부 주민에 한하여 혜택이 부여된다는 점 등을 고려할 때 지원여부, 지원 대상 등 지원을 위한 구체적인 기준을 조례로 정하는 것이 바람직하다고 할 것이고, 주민에 대한 급부의 안정성과 예측가능성을 높인다는 측면에서도 주민의 접근 가능성이 적은 행정 내부지침보다는 입법예고 등을 통해 주민의 의견을 수렴할 수 있는 조례 형식에 의하는 것이 적정한 입법방식이라 할 것입니다. 

  결론적으로 지방자치단체가 반드시 조례에 그 근거 규정을 두어야만 넷째아 이상의 자녀를 양육하는 부모들에게 지원금을 지급할 수 있는 것은 아니지만, 조례에 그 근거 규정을 명시하는 것이 바람직하다고 하겠습니다.