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1. 질의요지

「지방재정법」 제9조제3항에서는 지방자치단체가 특별회계를 설치하려면 5년 이내의 범위에서 특별회계의 존속기한을 해당 조례에 명시해야 한다고 규정(본문)하면서, “다만, 법률에 따라 의무적으로 설치·운용되는 특별회계는 그러하지 아니하다”고 규정(단서)하고 있는 한편,

  「의료급여법」 제25조제1항에서는 같은 법에 따른 급여비용의 재원에 충당하기 위하여 시·도(각주: 특별시·광역시·특별자치시·도·특별자치도를 말하며, 이하 같음.)에 의료급여기금을 설치한다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서는 이 법에서 정한 사항 외에 의료급여기금의 관리·운용에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행규칙 제28조제1항에서는 시장·군수·구청장(각주: 특별자치시장·특별자치도지사·시장(특별자치도의 행정시장은 제외함)·군수·구청장을 말하며, 이하 같음.)은 의료급여사업에 충당하기 위하여 의료급여기금의 교부를 신청하고자 하는 때에는 시·도지사(각주: 특별시장·특별자치시장·광역시장·도지사·특별자치도지사를 말하며, 이하 같음.)에게 신청해야 한다고 규정하면서, 같은 조 제3항에서는 시장·군수·구청장은 ‘시·도지사로부터 교부받은 의료급여기금에 대하여는 일반회계와 구분하여 별도의 계정을 설정·운용해야 한다’고 규정하고 있는바, 

  「의료급여법 시행규칙」 제28조제1항 및 제3항에 따라 시장·군수·구청장이 시·도지사로부터 교부받은 의료급여기금을 일반회계와 구분하여 별도의 계정으로 설정·운용하기 위하여 설치하는 특별회계(이하 “이 사안 특별회계”라 함)가 「지방재정법」 제9조제3항 단서에 따른 “법률에 따라 의무적으로 설치·운용되는 특별회계”에 해당하여 시장·군수·구청장은 해당 특별회계의 존속기한을 조례에 명시하지 않아도 되는지?(각주: 「의료급여법」 제25조 및 제26조에서는 “기금”의 설치 및 그 관리·운용에 관한 사항을 규정하고 있어 해당 규정을 특별회계가 아닌 기금의 설치 근거로 보아 “기금” 또는 “기금에서 교부된 금액”이 「지방자치단체 기금관리기본법」의 적용 대상인지에 대해서도 해석의 여지가 있을 수 있으나, 현재 해당 규정들을 근거로 하여 시·도 및 시·군·구에서 ‘기금특별회계’를 설치하여 「지방재정법」 등의 특별회계 관련 규정을 적용하여 예산을 집행하고 있는 점 등을 고려하여 본 안건에서는 시장·군수·구청장이 설치하려는 이 사안 특별회계가 「지방재정법」 적용 대상임을 전제하고, 같은 법 제9조제3항 단서 해당 여부를 논의함.)

2. 회답

  이 사안 특별회계는 「지방재정법」 제9조제3항 단서에 따른 “법률에 따라 의무적으로 설치·운용되는 특별회계”에 해당하지 않으므로, 시장·군수·구청장은 해당 특별회계의 존속기한을 조례에 명시해야 합니다.

3. 이유

  먼저 「지방재정법」은 지방자치단체의 재정에 관한 기본원칙을 정함으로써 지방재정의 건전하고 투명한 운용과 자율성을 보장함을 목적으로 하는 법률(제1조)로서, 같은 법 제9조제3항 단서는 같은 항 본문에 따른 “지방자치단체가 설치하려는 특별회계는 5년 이내의 범위에서 특별회계의 존속기한을 해당 조례에 명시해야 한다”는 원칙에 대한 예외에 해당하므로, 이러한 예외규정을 해석할 때에는 합리적인 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 안 되고 보다 엄격하게 해석할 필요가 있는(각주: 법제처 2012. 11. 3. 회신, 12-0596 해석례 참조) 한편, 같은 법 제9조제3항은 지방자치단체에 특별회계가 과도하게 설치될 경우 지방재정의 구조가 복잡해지고 재정관리의 효율성이 저하되는 문제가 발생할 수 있으므로, 법률에 따라 의무적으로 설치·운용되는 예외적인 경우를 제외하고는 특별회계의 존속기한을 조례에 명시하도록 하여 지방자치단체가 특별회계를 남설하는 것을 방지하려는 데(각주: 2013. 11. 15. 의안번호 제1907796호로 정부 발의된 지방재정법 일부개정법률안 국회 안전행정위원회 심사보고서 참조)에 그 취지가 있다는 점에 비추어 볼 때, 같은 항 단서의 적용 대상이 되는 특별회계의 범위는 해당 특별회계의 설치·운용 근거가 되는 규범이 ‘법률’이어야 하고, 그 규범의 내용이 해당 특별회계를 설치·운용하는 것을 의무 사항으로 명시적으로 규율하고 있는 경우로 제한적이고 엄격하게 해석할 필요가 있습니다.

  그런데 「의료급여법」 제25조제1항에서는 같은 법에 따른 급여비용의 재원에 충당하기 위하여 ‘시·도’에 ‘의료급여기금’을 설치한다고 규정하여 그 문언상 해당 기금을 의무적으로 설치해야 하는 주체를 ‘시·도’로 규정하고 있고, 같은 법 제26조제1항에서는 이러한 기금을 일반회계와 구분하여 별도의 ‘계정을 설정하여 관리’해야 한다고 규정하고 있을 뿐 ‘시·군·구에 특별회계를 의무적으로 설치·운용’하도록 하는 명시적인 규정을 두고 있지 않고 있으므로, 시·군·구가 조례로 설치·운용하는 이 사안 특별회계는 법률에 따라 의무적으로 설치·운용되는 특별회계로 보기는 어렵습니다.

  그리고 「의료급여법 시행규칙」 제28조제3항에서 시장·군수·구청장은 시·도지사로부터 교부받은 의료급여기금에 대하여는 일반회계와 구분하여 별도의 계정을 설정·운용해야 한다고 규정하고 있으나, 「의료급여법」 제26조제4항에서는 “같은 법에서 정한 사항 외에 의료급여기금의 ‘관리·운용’에 관하여 필요한 사항”을 보건복지부령으로 정하도록 위임하였는바, 부령으로 위임된 사항에 시·군·구 특별회계의 ‘설치’에 관한 사항이 포함된다고 보기 어렵고, 같은 규칙 제28조제3항에서는 시·도의 의료급여기금으로부터 교부받은 의료급여기금을 ‘일반회계와 구분되는 별도의 계정으로 설정·운영’해야 한다고 규정하고 있을 뿐, 해당 기금에 대하여 반드시 시·군·구에 특별회계를 설치·운용하도록 강제한 것으로 보기도 어려운 점 등을 종합해 보면, 이 사안 특별회계는 「지방재정법」 제9조제3항 단서의 “법률에 따라 의무적으로 설치·운용되는 특별회계”에 해당한다고 볼 수 없으므로, 시·도지사로부터 교부받은 의료급여기금에 대하여 시장·군수·구청장이 이 사안 특별회계를 설치하려는 경우에는 같은 항 본문에 따라 해당 시·군·구의 조례에 그 존속기한을 명시해야 합니다.

  따라서 이 사안 특별회계는 「지방재정법」 제9조제3항 단서에 따른 “법률에 따라 의무적으로 설치·운용되는 특별회계”에 해당하지 않으므로, 시장·군수·구청장은 해당 특별회계의 존속기한을 조례에 명시해야 합니다.

※ 법령정비 권고사항

  의료급여법령에 따라 지방자치단체에 설치되는 의료급여기금이 보다 합리적으로 관리·운용될 수 있도록 해당 시·군·구가 설치하는 의료급여기금의 성격 및 그 운용방식에 관한 사항 등을 검토하여 의료급여기금과 관련된 규정을 체계적이고 명확히 정비할 필요가 있습니다.
<관계 법령>
  지방재정법
제9조(회계의 구분) ①·② (생  략)
  ③ 지방자치단체가 특별회계를 설치하려면 5년 이내의 범위에서 특별회계의 존속기한을 해당 조례에 명시하여야 한다. 다만, 법률에 따라 의무적으로 설치·운용되는 특별회계는 그러하지 아니하다. 
  ④ (생  략)

  의료급여법
제25조(의료급여기금의 설치 및 조성) ① 이 법에 따른 급여비용의 재원에 충당하기 위하여 시·도에 의료급여기금(이하 “기금”이라 한다)을 설치한다.
  ② ∼ ④ (생  략)
제26조(기금의 관리 및 운용) ① 기금은 일반회계와 구분하여 별도의 계정을 설정하여 관리하여야 한다.
  ②·③ (생  략)
  ④ 이 법에서 정한 사항 외에 기금의 관리·운용에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.

  의료급여법 시행규칙
제28조(기금의 관리·운용) ① 시장·군수·구청장은 의료급여사업에 충당하기 위하여 기금의 교부를 신청하고자 하는 때에는 별지 제20호서식에 의하여 시·도지사에게 신청하여야 한다.
  ② 제1항의 규정에 의한 신청을 받은 시·도지사는 시장·군수·구청장에게 기금을 교부한 경우 다음 각호의 1에 해당하는 때에는 교부한 기금의 전부 또는 일부를 반환할 것을 명하거나 필요한 조치를 하여야 한다.
  1. 기금을 목적외의 용도에 사용한 때
  2. 법령 또는 시·도의 조례나 규칙에 의한 감독상의 명령을 이행하지 아니한 때
  3. 기금운용상 증감조정이 필요한 때
  ③ 시장·군수·구청장은 시·도지사로부터 교부받은 기금에 대하여는 일반회계와 구분하여 별도의 계정(이하 “기금계정”이라 한다)을 설정·운용하여야 한다.
  ④ ∼ ⑨ (생  략)