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1. 질의요지

「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 함) 제63조제1항에서는 손실보상은 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 현금으로 지급해야 한다고 규정(본문)하면서, 예외적으로 일정한 기준과 절차에 따라 공익사업(각주: 토지보상법 세4조 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업을 말하며(토지보상법 제2조제2호 참조), 이하 같음.)의 시행으로 조성한 토지로 보상(이하 “대토보상”이라 함)할 수 있다고 규정(단서)하고 있는데,

  2022년 2월 3일 법률 제18828호로 일부개정되어 2022년 8월 4일 시행된 토지보상법(이하 “개정 토지보상법”이라 함)에서는 종전의 제63조제1항제1호를 개정하여 사업시행자는 토지의 보유기간 등 대통령령으로 정하는 요건을 갖춘 자에게 대토보상할 수 있다고 규정하는 등 대토보상의 요건을 신설·강화하면서, 같은 법 부칙 제2조제1항에서는 ‘제63조제1항의 개정규정은 이 법 시행 후 최초로 제15조(제26조제1항에 따라 준용되는 경우를 포함함)에 따라 보상계획을 공고하거나 토지소유자 및 관계인에게 보상계획을 통지하는 경우부터 적용한다’고 규정하고 있는바,
  개정 토지보상법 시행 전에 「공공주택 특별법」 제6조 및 제12조에 따른 공공주택지구(각주: 「공공주택 특별법」 제2조제2호에 따른 공공주택지구를 말하며, 이하 같음.)의 지정 및 고시로 같은 법 제27조제2항에 따라 토지보상법 제20조제1항 및 같은 법 제22조에 따른 사업인정 및 사업인정의 고시가 의제되어 토지보상법 제26조제1항 및 같은 항에 따라 준용되는 같은 법 제15조에 따라 해당 공공주택지구의 부지에 대한 보상계획(이하 “1차 보상계획”이라 함)이 공고 및 통지된 후, 개정 토지보상법 시행 후에 해당 공공주택지구의 부지를 확대하는 내용의 공공주택지구 변경지정 및 고시로 다시 토지보상법에 따른 사업인정 및 사업인정의 고시가 의제되어 그 확대되는 부지에 대한 보상계획(이하 “2차 보상계획”이라 함)이 공고 및 통지되는 경우, 2차 보상계획은 개정 토지보상법 부칙 제2조제1항에 따른 ‘이 법 시행 후 최초로 제15조(제26조제1항에 따라 준용되는 경우를 포함함)에 따라 공고하거나 통지하는 보상계획’에 해당하는지?

2. 회답

  이 사안의 경우, 2차 보상계획은 개정토지보상법 부칙 제2조제1항에 따른 ‘이 법 시행 후 최초로 제15조(제26조제1항에 따라 준용되는 경우를 포함함)에 따라 공고하거나 통지하는 보상계획’에 해당합니다.

3. 이유

  토지보상법 제15조제1항에서는 사업시행자는 같은 법 제14조에 따라 협의에 의한 토지등(각주: 토지보상법 제3조 각 호에 해당하는 토지·물건 및 권리를 말하며, 이하 같음(토지보상법 제2조제1호).)의 취득 또는 사용에 필요한 토지조서와 물건조서를 작성하였을 때에는 공익사업의 개요, 토지조서 및 물건조서의 내용과 보상의 시기·방법 및 절차 등이 포함된 보상계획을 전국을 보급지역으로 하는 일간신문에 공고하고 토지소유자 및 관계인에게 각각 통지해야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제26조제1항에서는 같은 법 제20조에 따라 토지등을 수용하거나 사용하기 위해 사업인정을 받은 사업시행자는 보상계획의 공고·통지 등의 절차를 거쳐야 한다고 규정(전단)하면서, 이 경우 같은 법 제15조의 규정을 준용한다고 규정(후단)하고 있는데, 개정 토지보상법에서는 종전의 제63조제1항제1호를 개정하여 “토지의 보유기간 등 대통령령으로 정하는 요건”을 추가하는 등 대토보상의 요건을 강화하면서, 같은 법 부칙 제2조제1항에서 같은 법 제63조제1항의 개정규정은 ‘이 법 시행 후 최초로 제15조(제26조제1항에 따라 준용되는 경우를 포함함)에 따라 보상계획을 공고하거나 토지소유자 및 관계인에게 보상계획을 통지하는 경우’부터 적용한다고 규정하고 있는바, 이 사안에서는 개정 토지보상법 시행 후 이루어지는 2차 보상계획의 공고 및 통지를 같은 법 부칙 제2조제1항에 따른 ‘이 법 시행 후 최초로 보상계획을 공고하거나 통지하는 경우’에 해당한다고 보아 같은 법 제63조제1항의 개정규정을 적용할 수 있는지 여부가 문제됩니다.

  먼저 적용례란 사실관계나 법률관계가 일련의 절차나 단계를 거쳐 진행되는 경우 새로 시행되는 규정의 구체적인 적용관계를 명확히 하기 위해 두는 규정(각주: 법제처 법령 입안·심사 기준(2022) p.639 참조)으로서, 개정 토지보상법 제63조제1항의 개정규정에 대한 적용례인 같은 법 부칙 제2조제1항은 같은 법 시행 후 공고되거나 통지된 보상계획에 대해서는 해당 개정규정을 적용한다는 의미인 동시에 같은 법 시행 전에 보상계획을 공고하거나 통지하여 보상절차가 진행 중인 경우에는 종전의 규정을 적용한다는 의미로 해석해야 할 것인바, 이 사안과 같이 개정 토지보상법 시행 전 종전의 규정에 따라 1차 보상계획을 공고하거나 통지한 후 공익사업에 추가로 편입된 부지에 대하여 개정 토지보상법 시행 후 공고하거나 통지하는 2차 보상계획이라는 이유로 개정규정의 적용에서 제외된다는 취지로 해석할 수는 없다고 할 것(각주: 법제처 2016. 3. 23. 회신 16-0038 해석례 참조)입니다.

  그리고 개정 토지보상법 부칙 제2조제1항에서는 같은 법 제63조제1항의 개정규정 적용대상을 같은 법 시행 후 ‘최초로’ 보상계획을 공고하거나 통지하는 경우로 규정하고 있는데, 이 사안의 ‘2차 보상계획’은 ‘1차 보상계획’의 내용을 변경하거나 수정하는 것이 아니라, 공익사업을 위한 사업인정의 고시가 이루어진 후 사업계획 변경 등으로 대상부지가 확대됨에 따라 종전의 1차 보상계획에 포함되지 아니한 ‘확대되는 부지’에 대해 토지보상법 제20조제1항 및 같은 법 제22조에 따른 사업인정 및 사업인정의 고시로 수용할 목적물의 범위가 확정(각주: 대법원 2019. 12. 12. 선고 2019두47629 판결례 참조)된 후, 그에 따라 공익사업의 개요, 토지조서 및 물건조서의 내용과 보상의 시기·방법 및 절차 등을 포함하여 새로이 작성한 보상계획이라 할 것인바, 이처럼 확대되는 부지에 대한 별도의 사업인정 고시에 따른 2차 보상계획은 해당 부지에 대해 ‘최초로’ 공고하거나 통지하는 보상계획에 해당(각주: 부지 확대를 내용으로 하는 「공공주택 특별법」에 따른 공공주택지구 변경지정고시에서는 수용대상 토지의 대상에 기존 부지와 확대되는 부지를 모두 포함하여 고시하나, 확대되는 부지에 대한 토지보상법에 따른 보상계획에서는 보상대상에 확대되는 부지만 한정하여 공고하거나 통지하고 있음.)되어 개정 토지보상법이 적용된다고 해석하는 것이 같은 법 시행 후 최초로 공고·통지되는 보상계획에는 신법을 적용하려는 같은 법 부칙 제2조제1항의 입법 취지에 부합하는 해석이라 할 것입니다.

  따라서 이 사안의 경우, 2차 보상계획은 개정토지보상법 부칙 제2조제1항에 따른 “이 법 시행 후 최초로 제15조(제26조제1항에 따라 준용되는 경우를 포함함)에 따라 공고하거나 통지하는 보상계획”에 해당합니다.


  공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률
제15조(보상계획의 열람 등) ① 사업시행자는 제14조에 따라 토지조서와 물건조서를 작성하였을 때에는 공익사업의 개요, 토지조서 및 물건조서의 내용과 보상의 시기·방법 및 절차 등이 포함된 보상계획을 전국을 보급지역으로 하는 일간신문에 공고하고, 토지소유자 및 관계인에게 각각 통지하여야 하며, 제2항 단서에 따라 열람을 의뢰하는 사업시행자를 제외하고는 특별자치도지사, 시장·군수 또는 구청장에게도 통지하여야 한다. 다만, 토지소유자와 관계인이 20인 이하인 경우에는 공고를 생략할 수 있다.
  ② ∼ ④ (생  략)
제20조(사업인정) ① 사업시행자는 제19조에 따라 토지등을 수용하거나 사용하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관의 사업인정을 받아야 한다.
  ② (생  략)
제22조(사업인정의 고시) ① 국토교통부장관은 제20조에 따른 사업인정을 하였을 때에는 지체 없이 그 뜻을 사업시행자, 토지소유자 및 관계인, 관계 시·도지사에게 통지하고 사업시행자의 성명이나 명칭, 사업의 종류, 사업지역 및 수용하거나 사용할 토지의 세목을 관보에 고시하여야 한다.
  ② 제1항에 따라 사업인정의 사실을 통지받은 시·도지사(특별자치도지사는 제외한다)는 관계 시장·군수 및 구청장에게 이를 통지하여야 한다.
  ③ 사업인정은 제1항에 따라 고시한 날부터 그 효력이 발생한다.
제26조(협의 등 절차의 준용) ① 제20조에 따른 사업인정을 받은 사업시행자는 토지조서 및 물건조서의 작성, 보상계획의 공고·통지 및 열람, 보상액의 산정과 토지소유자 및 관계인과의 협의 절차를 거쳐야 한다. 이 경우 제14조부터 제16조까지 및 제68조를 준용한다.
  ② (생  략)
제63조(현금보상 등) ① 손실보상은 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 현금으로 지급하여야 한다. 다만, 토지소유자가 원하는 경우로서 사업시행자가 해당 공익사업의 합리적인 토지이용계획과 사업계획 등을 고려하여 토지로 보상이 가능한 경우에는 토지소유자가 받을 보상금 중 본문에 따른 현금 또는 제7항 및 제8항에 따른 채권으로 보상받는 금액을 제외한 부분에 대하여 다음 각 호에서 정하는 기준과 절차에 따라 그 공익사업의 시행으로 조성한 토지로 보상할 수 있다.
  1. 토지로 보상받을 수 있는 자: 토지의 보유기간 등 대통령령으로 정하는 요건을 갖춘 자로서 「건축법」 제57조제1항에 따른 대지의 분할 제한 면적 이상의 토지를 사업시행자에게 양도한 자(공익사업을 위한 관계 법령에 따른 고시 등이 있은 날 당시 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 기관에 종사하는 자 및 종사하였던 날부터 10년이 경과하지 아니한 자는 제외한다)가 된다. 이 경우 대상자가 경합(競合)할 때에는 제7항제2호에 따른 부재부동산(不在不動産) 소유자가 아닌 자 중 해당 공익사업지구 내 거주하는 자로서 토지 보유기간이 오래된 자 순으로 토지로 보상하며, 그 밖의 우선순위 및 대상자 결정방법 등은 사업시행자가 정하여 공고한다.
    가. 국토교통부
    나. 사업시행자
    다. 제21조제2항에 따라 협의하거나 의견을 들어야 하는 공익사업의 허가·인가·승인 등을 하는 기관
    라. 공익사업을 위한 관계 법령에 따른 고시 등이 있기 전에 관계 법령에 따라 실시한 협의, 의견청취 등의 대상인 중앙행정기관, 지방자치단체, 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따른 공공기관 및 「지방공기업법」에 따른 지방공기업
  2.·3. (생  략)
  ② ∼ ⑨ (생  략)

  법률 제18828호 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 일부개정법률 부칙
제2조(토지로 보상받을 수 있는 자에 관한 적용례) ① 제63조제1항의 개정규정은 이 법 시행 후 최초로 제15조(제26조제1항에 따라 준용되는 경우를 포함한다)에 따라 보상계획을 공고하거나 토지소유자 및 관계인에게 보상계획을 통지하는 경우부터 적용한다.
  ② (생  략)
<관계 법령>