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1. 질의요지

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제64조제1항에서는 시장등(각주: 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수를 말하며, 이하 같음)은 도시·군계획시설(각주: 기반시설 중 도시·군관리계획으로 결정된 시설을 말하며(국토계획법 제2조제7호 참조), 이하 같음)의 설치 장소로 결정된 지상·수상·공중·수중 또는 지하는 그 도시·군계획시설이 아닌 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가하여서는 아니되나(본문), 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다고(단서) 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제61조 각 호에서는 도시·군계획시설이 아닌 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가할 수 있는 사유를 규정하고 있는 한편,

  「건축법」 제20조제1항에서는 도시·군계획시설 및 도시·군계획시설예정지에서 가설건축물을 건축하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 같은 조 제1항에도 불구하고 재해복구, 흥행, 전람회, 공사용 가설건축물 등 대통령령으로 정하는 용도의 가설건축물을 축조하려는 자는 대통령령으로 정하는 존치 기간, 설치 기준 및 절차에 따라 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 신고한 후 착공하여야 한다고 규정하고 있는바,

  도시·군계획시설 중 주차장을 설치하기로 결정된 지상 또는 지하에 「건축법」 제20조제3항에 따른 용도의 가설건축물을 축조하기 위하여 국토계획법에 따른 개발행위허가를 받으려는 경우,(각주: 이 사안의 경우에는 국토계획법 제64조제2항을 적용할 수 있는 경우가 아님을 전제함) 같은 법 제64조제1항 단서에 따라 같은 법 시행령 제61조 각 호에 따른 도시·군계획시설이 아닌 건축물의 개발행위허가 사유에 해당해야 하는지?

2. 회답

  이 사안의 경우, 국토계획법 제64조제1항 단서에 따라 같은 법 시행령 제61조 각 호에 따른 도시·군계획시설이 아닌 건축물의 개발행위허가 사유에 해당해야 합니다.

3. 이유

  먼저 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인데,(각주: 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조) 국토계획법 제64조제1항에서는 시장등은 도시·군계획시설의 설치 장소로 결정된 지상·수상·공중·수중 또는 지하는 그 도시·군계획시설이 아닌 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가하여서는 아니 된다고 규정하면서(본문), 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있고(단서), 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제61조에서는 각 호로 도시·군계획시설 부지에서 허가받을 수 있는 개발행위를 정하고 있을 뿐, 국토계획법령에서 이 사안 가설건축물에 대한 개발행위의 허가에 관하여 별도로 규정하고 있지 않은바, 도시·군계획시설의 설치 장소로 결정된 지상 또는 지하에 가설건축물을 건축하려는 경우에도 국토계획법 제64조제1항 단서에 따라 같은 법 시행령 제61조 각 호에 따른 허가 사유에 해당해야 개발행위의 허가를 받을 수 있음이 문언상 명확합니다.

  그리고 입법목적 등을 달리하는 법률들이 일정한 행위에 관한 요건을 각기 정하고 있는 경우 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 풀이되지 아니하는 한 그 행위에 관하여 각 법률의 규정에 따른 허가를 받아야 하는데,(각주: 대법원 1998. 3. 27. 선고 96누19772 판결례 등 참조) 국토계획법은 국토의 이용·개발과 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 필요한 사항을 정하여 공공복리를 증진시키고 국민의 삶의 질을 향상시키는 것을 목적으로 하는 법률로서, 같은 법에 따른 개발행위의 허가는 개발행위가 각종 계획과 상충할 수 있는 문제점을 사전에 예방하고 계획적 개발을 유도하려는 것인데 반해,(각주: 헌법재판소 2013. 10. 24. 선고 2012헌바241 결정례, 법제처 2019. 2. 8. 회신 18-0584 해석례 참조) 「건축법」은 건축물의 대지·구조·설비 기준 및 용도 등을 정하여 건축물의 안전·기능·환경 및 미관을 향상시킴으로써 공공복리의 증진에 이바지하는 것을 목적으로 하는 법률로서, 같은 법 제20조제3항에 따른 가설건축물 축조신고는 건축물에 준하여 위험을 통제할 필요가 있는 일정한 용도의 가설건축물을 축조신고 대상으로 규율하기 위한 것인바(각주: 서울행정법원 2016. 7. 14. 선고 2016구합62863 판결례 등 참조), 국토계획법에 따른 개발행위의 허가와 「건축법」 제20조제3항에 따른 가설건축물 축조신고는 그 법률의 목적과 제도의 내용이 서로 다르므로, 이 사안과 같이 도시·군계획시설이나 그 예정지에 「건축법」 제20조제3항에 따른 축조신고 대상 가설건축물을 축조하려는 경우에는 국토계획법에 따른 개발행위의 허가와 「건축법」에 따른 가설건축물 축조신고는 각각 적용해야 할 것이고, 「건축법」 제20조제3항에 따른 용도의 가설건축물이라 하더라도 국토계획법령에서 규율하고 있는 요건을 갖추어 개발행위에 대한 허가를 받아야 할 것입니다.

  또한 국토계획법령에 따른 개발행위허가는 사적인 개발행위가 도시계획사업과 같은 각종 계획과 상충할 수 있으므로 이러한 문제점을 사전에 예방하고 계획적 개발을 유도하기 위하여 국민이 개별적으로 행위허가를 받아 재산권을 행사할 수 있도록 규정한 것으로,(각주: 헌법재판소 2013. 10. 24. 선고 2012헌바241 결정례, 법제처 2019. 2. 8. 회신 18-0584 해석례 참조) 국토계획법 제64조제1항 본문에서는 도시·군계획시설이 예정되어 있는 경우에는 이를 결정한 도시·군관리계획과 상충되는 개발행위가 이루어지지 않도록 하기 위해 도시·군계획시설을 설치하는 것 외의 개발행위를 금지하는 것을 원칙으로 하되, 같은 항 단서 및 같은 법 시행령 제61조 각 호에서는 도시·군관리계획과 상충되지 않는 범위에서 예외적으로 개발행위를 허가할 수 있는 사유를 규정하고 있는 것인바, 도시·군계획시설 중 주차장을 설치하기로 결정된 지상 또는 지하에 주차장 설치 외의 개발행위를 하는 것은 금지하되, 예외적으로 같은 조 각 호의 사유에 해당하는 경우에만 가설건축물의 건축 등 개발행위를 할 수 있다고 해석하는 것이 도시·군관리계획과 상충되는 개발행위가 이루어지지 않도록 하려는 입법 취지 및 조문 체계에 부합하는 해석이라고 할 것입니다.

  따라서 이 사안의 경우, 도시계획법 제64조제1항 단서에 따라 같은 법 시행령 제61조 각 호에 따른 도시·군계획시설이 아닌 건축물의 개발행위허가 사유에 해당해야 합니다.

<관계 법령>
  국토의 계획 및 이용에 관한 법률
제64조(도시·군계획시설 부지에서의 개발행위) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 도시·군계획시설의 설치 장소로 결정된 지상·수상·공중·수중 또는 지하는 그 도시·군계획시설이 아닌 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가하여서는 아니 된다. 다만, 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.
  ② ～ ④ (생  략)

  국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령
제61조(도시·군계획시설부지에서의 개발행위) 법 제64조제1항 단서에서 “대통령령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다.
  1. 지상·수상·공중·수중 또는 지하에 일정한 공간적 범위를 정하여 도시·군계획시설이 결정되어 있고, 그 도시·군계획시설의 설치·이용 및 장래의 확장 가능성에 지장이 없는 범위에서 도시·군계획시설이 아닌 건축물 또는 공작물을 그 도시·군계획시설인 건축물 또는 공작물의 부지에 설치하는 경우
  2. 도시·군계획시설과 도시·군계획시설이 아닌 시설을 같은 건축물안에 설치한 경우(법률 제6243호 도시계획법개정법률에 의하여 개정되기 전에 설치한 경우를 말한다)로서 법 제88조의 규정에 의한 실시계획인가를 받아 다음 각목의 어느 하나에 해당하는 경우
    가. 건폐율이 증가하지 아니하는 범위 안에서 당해 건축물을 증축 또는 대수선하여 도시·군계획시설이 아닌 시설을 설치하는 경우
    나. 도시·군계획시설의 설치·이용 및 장래의 확장 가능성에 지장이 없는 범위 안에서 도시·군계획시설을 도시·군계획시설이 아닌 시설로 변경하는 경우
  3.「도로법」등 도시·군계획시설의 설치 및 관리에 관하여 규정하고 있는 다른 법률에 의하여 점용허가를 받아 건축물 또는 공작물을 설치하는 경우
  4. 도시·군계획시설의 설치·이용 및 장래의 확장 가능성에 지장이 없는 범위에서 「신에너지 및 재생에너지 개발·이용·보급 촉진법」 제2조제3호에 따른 신·재생에너지 설비 중 태양에너지 설비 또는 연료전지 설비를 설치하는 경우
  5. 도시·군계획시설의 설치·이용이나 장래의 확장 가능성에 지장이 없는 범위에서 재해복구 또는 재난수습을 위한 응급조치로서 가설건축물 또는 공작물을 설치하는 경우

  건축법
제20조(가설건축물) ① 도시·군계획시설 및 도시·군계획시설예정지에서 가설건축물을 건축하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다.
  ② 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장은 해당 가설건축물의 건축이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우가 아니면 제1항에 따른 허가를 하여야 한다.
  1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제64조에 위배되는 경우
  2. 4층 이상인 경우
  3. 구조, 존치기간, 설치목적 및 다른 시설 설치 필요성 등에 관하여 대통령령으로 정하는 기준의 범위에서 조례로 정하는 바에 따르지 아니한 경우
  4. 그 밖에 이 법 또는 다른 법령에 따른 제한규정을 위반하는 경우
  ③ 제1항에도 불구하고 재해복구, 흥행, 전람회, 공사용 가설건축물 등 대통령령으로 정하는 용도의 가설건축물을 축조하려는 자는 대통령령으로 정하는 존치 기간, 설치 기준 및 절차에 따라 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장에게 신고한 후 착공하여야 한다.
  ④ ～ ⑦ (생  략)