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1. 질의요지

「공공주택 특별법」 제17조제1항에서는 공공주택사업자(각주: 「공공주택 특별법」 제4조에 따라 국토교통부장관이 공공주택사업자로 지정한 자를 말하며, 이하 같음)는 공공주택지구계획(이하 “지구계획”이라 함)을 수립하여 국토교통부장관의 승인을 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제18조제1항에서는 지구계획의 승인 또는 변경승인이 있는 때에는 같은 항 각 호의 인·허가등(각주: 승인·허가·인가·결정·신고·지정·면허·협의·동의·해제·심의 등을 말하며, 이하 같음)을 받은 것으로 본다고 규정하면서, 같은 항 제8호에서는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제56조에 따른 개발행위의 허가(이하 “개발행위허가”라 함)를 지구계획 승인 시에 의제되는 인·허가등 중 하나로 규정하고 있는바,

  「공공주택 특별법」 제17조제1항에 따른 지구계획 승인 시 같은 법 제18조제1항제8호에 따라 개발행위허가가 의제된 경우(각주: 지구계획 신청 시 「공공주택 특별법」 제35조제3항에 따라 주택건설사업계획을 함께 제출하지 않았음을 전제함 )로서 해당 지구계획에 따라 주택지구(각주: 「공공주택 특별법」 제2조제2호에 따른 공공주택지구(공공주택의 공급을 위하여 공공주택이 전체주택 중 100분의 50 이상이 되고, 같은 법 제6조제1항에 따라 지정·고시하는 지구)를 말하며, 이하 같음)로 조성된 토지를 매입한 자가 그 토지에 공공주택을 건설하려는 경우, 지구계획 승인 시 받은 개발행위허가와 별개로 공공주택 건설에 관한 개발행위허가를 받아야 하는지?

2. 회답

  이 사안의 경우, 지구계획 승인 시 받은 개발행위허가와 별개로 공공주택 건설에 관한 개발행위허가를 받아야 합니다.

3. 이유

  먼저 인허가의제는 주된 인허가를 받으면 법률로 정하는 바에 따라 그와 관련된 관련 인허가를 받은 것으로 보는 것(각주: 「행정기본법」 제24조제1항)으로, 이러한 인허가의제 제도의 취지는 주된 인허가의 관할 행정청으로 창구를 단일화하고 절차를 간소화하며 비용과 시간을 절감함으로써 국민의 권익을 보호하려는 것인바,(각주: 대법원 2011. 1. 29. 선고 2010두14954 전원합의체 판결 참조) 주된 인허가를 원활하게 시행하기 위해 필요한 관련 인허가를 보다 쉽게 받을 수 있도록 인허가의제를 통하여 절차를 간소화해준 것으로써, 인허가의제를 받았다 하더라도 의제된 관련 인허가의 효력은 주된 인허가의 시행에 필요한 범위로 한정되며, 이를 벗어나서 효력을 가진다고 보기는 어려울 것입니다.

  그런데 주된 인허가에 해당하는 지구계획 승인에 대해 인허가의제 규정을 둔 취지는 공공주택의 건설을 효율적으로 추진하기 위해 택지확보 절차를 간소화하기 위한 것으로써(각주: 2003. 10. 24. 의안번호 162786호로 발의된 국민임대주택건설등에관한특별조치법안에 대한 국회 건설교통위원회 검토보고서 참조), 지구계획에는 지구계획의 개요, 토지이용계획, 인구·주택 수용계획, 조성된 토지의 공급에 관한 계획, 국토계획법 제52조에 따른 지구단위계획, 토지의 단계별 조성에 관한 계획 등이 포함되도록 규정(각주: 「공공주택 특별법」 제17조제1항 각 호 및 같은 법 시행령 제17조제4항)하고 있고, 「공공주택 특별법」 제18조제1항제8호에 따라 개발행위허가가 의제된 경우에도 그 개발행위허가의 효과는 지구계획에서 정한 주택지구의 조성 및 토지 확보 등에 필요한 사항으로 한정된다고 할 것이므로, 이 사안에서와 같이 주택지구로 조성된 토지를 매입한 자가 그 토지에 공공주택을 건설하려는 경우, 그 공공주택의 건설에 관한 사항에 대해서는 지구계획 승인 시 받은 개발행위허가의 효력이 미친다고 보기는 어렵습니다.

  그리고 「공공주택 특별법」에서는 같은 법 제17조가 속한 제3장(공공주택지구의 조성)과 별도로 제5장(공공주택의 건설)을 두고 있는데, 제5장 중 제35조에서는 공공주택 건설에 대한 사업계획을 별도로 규율하면서, 공공주택사업자는 공공주택에 대한 사업계획을 작성하여 국토교통부장관의 승인을 받도록 규정(제1항)하고 있고, 주택건설에 대한 사업계획을 지구계획 신청서에 포함하여 제출할 수 있다고 규정(제3항)하고 있는바, 공공주택의 건설에 관한 사항은 지구계획에 따른 토지 조성과는 다른 별개의 사항임을 전제하여 규정하고 있는 점, 특히 같은 법 제35조제4항제5호에서는 공공주택 건설에 관한 사업계획 승인 시에도 개발행위허가를 받은 것으로 의제할 수 있는 규정을 별도로 두고 있어, 지구계획에 따른 토지를 조성하기 위해 필요한 개발행위허가와 주택건설을 위한 개발행위허가를 각각 구분하고 있는 점 등 「공공주택 특별법」의 규정 체계를 종합하여 보면 같은 법 제35조제4항제5호에 따라 주택건설에 관한 사업계획 승인 시 주택건설에 필요한 개발행위허가의 의제를 받는 것은 별론으로 하더라도 같은 법 제18조제1항제8호에 따라 지구계획 승인 시 받은 개발행위허가의 효력이 주택지구로 조성된 토지에 공공주택을 건설하려는 경우까지 미친다고 보기는 어렵고, 별도의 개발행위허가가 필요하다고 할 것입니다.

  따라서 이 사안의 경우, 지구계획 승인 시 받은 개발행위허가와 별개로 공공주택 건설에 관한 개발행위허가를 받아야 합니다.
<관계 법령>
 공공주택 특별법
제17조(지구계획 승인 등) ① 공공주택사업자는 다음 각 호의 사항을 포함한 공공주택지구계획을 수립하여 국토교통부장관의 승인을 받아야 한다. 승인된 지구계획을 변경하는 때에도 같다. 다만, 제7조제1항에 따라 주거지역 안에서 주택지구를 지정·변경하는 경우와 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다.
  1. 지구계획의 개요
  2. 토지이용계획
  3. 인구·주택 수용계획
  4. 교통·공공·문화체육시설 등을 포함한 기반시설 설치 계획
  5. 환경보전 및 탄소저감 등 환경계획
  6. 조성된 토지의 공급에 관한 계획
  7. 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항
  ② ～ ⑤ (생  략)
제18조(다른 법률에 따른 인가·허가 등의 의제) ① 제17조에 따른 지구계획의 승인 또는 변경승인이 있는 때에는 다음 각 호의 승인·허가·인가·결정·신고·지정·면허·협의·동의·해제·심의 등(이하 “인·허가등”이라 한다)을 받은 것으로 보며, 지구계획 승인고시가 있는 때에는 다음 각 호의 법률에 따른 인·허가등의 고시 또는 공고가 있는 것으로 본다.
  1. ～ 7. (생  략)
  8. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제30조에 따른 도시·군관리계획의 결정, 같은 법 제50조에 따른 지구단위계획의 결정, 같은 법 제56조에 따른 개발행위의 허가, 같은 법 제86조에 따른 도시·군계획시설사업의 시행자의 지정, 같은 법 제88조에 따른 실시계획의 작성 및 인가
  9. ～ 37. (생  략)
  ②·③ (생  략)