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1. 질의요지

「농지법」 제32조제1항 본문에서는 농업진흥구역에서는 농업 생산 또는 농지 개량과 직접적으로 관련된 행위로서 대통령령으로 정하는 행위 외의 토지이용행위를 할 수 없다고 규정하면서, 같은 항 단서에서 대통령령으로 정하는 농수산물(각주: 농산물·임산물·축산물·수산물을 말하며, 이하 같음(「농지법」 제32조제1항제1호 참조).)의 가공·처리 시설의 설치(제1호) 등 각 호의 토지이용행위는 그러하지 아니하다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제29조제2항제1호에서는 일정한 요건(각주: 「농지법 시행령」 제29조제2항제1호 각 목의 요건을 말함)을 모두 갖춘 농수산물의 가공·처리시설(「건축법 시행령」 별표 1 제4호너목에 따른 제조업소 또는 같은 별표 제17호에 따른 공장에 해당하는 시설을 말하며, 그 시설에서 생산된 제품을 판매하는 시설을 포함한다)을 규정하고 있는 한편,

  「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」(이하 “산업집적법”이라 함) 제2조제1호 및 같은 법 시행령 제2조제2항제2호에서는 제조업을 하는 경우 종업원의 복지후생을 위하여 해당 공장부지 안에 설치하는 부대시설로서 산업통상자원부령으로 정하는 것을 공장의 범위에 포함되는 것으로 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행규칙 제2조제6호의2에서는 부대시설 중 하나로 “기숙사”를 규정하고 있는바,

  농업진흥구역에서 공장(각주: 농수산물의 가공·처리시설이 ① 「건축법 시행령」 별표 1 제17호에 따른 공장에 해당하는 시설인 경우로서, ② 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」에 따른 공장설립승인(제13조제1항), 공장설립완료신고(제15조제1항), 공장등록대장에 등록(제16조제1항)한 공장인 경우를 전제함(「농지법 시행령」 제29조제2항제1호 각 목 외의 부분 및 법제처 2014. 3. 25. 회신 14-0048 해석례 참조).)인 농수산물의 가공·처리시설의 부지 안에 종업원을 위하여 사용하는 용도로 해당 농수산물의 가공·처리시설과 별도의 건축물인 기숙사(각주: 「건축법 시행령」 별표 1 제2호라목에 따른 기숙사를 말하며, 같은 목 2)에 따른 “임대형기숙사”가 아닌 것을 전제함.)(이하 “이 사안의 기숙사”라 함)를 설치할 수 있는지?

2. 회답

  농업진흥구역에서 이 사안의 기숙사를 설치할 수 없습니다.

3. 이유

  먼저 농업진흥구역에 설치할 수 있는 농수산물의 가공·처리시설에 대해 규정하고 있는 「농지법 시행령」 제29조제2항제1호의 문언을 살펴보면, 같은 호 각 목 외의 부분에서는 농수산물의 가공·처리시설을 「건축법 시행령」 별표 1 제17호에 따른 “공장”에 해당하는 시설로 규정하고 있고, 같은 표 제17호에서는 “공장”을 물품의 제조·가공 또는 수리에 계속적으로 이용되는 건축물로서 ‘다른 시설 등(각주: 제1종 근린생활시설, 제2종 근린생활시설, 위험물저장 및 처리시설, 자동차 관련 시설, 자원순환 관련 시설 등을 말함)으로 따로 분류되지 아니한 것’으로 규정하고 있는데, 같은 표 제2호라목에서는 공동주택인 ‘기숙사’를 별도로 분류하여 규정하고 있는바, 건축법령상 기숙사는 「건축법 시행령」 별표 1 제17호에 따른 공장에 해당하지 않으므로, 이 사안의 기숙사는 「농지법 시행령」 제29조제2항제1호에 따라 농업진흥구역에 설치할 수 없다고 할 것입니다.

  그리고 「농지법」 제32조제1항 본문에서는 농업진흥구역에서 대통령령으로 정하는 행위 외의 토지이용행위를 할 수 없도록 하면서, 같은 항 단서에서 예외적으로 대통령령으로 정하는 농수산물의 가공·처리 시설의 설치(제1호) 등이 가능하도록 규정하고 있는데, 이처럼 법령에서 일정한 원칙에 관한 규정을 둔 후 이러한 원칙에 대한 예외규정을 두는 경우, 그 예외규정을 해석할 때에는 합리적인 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 아니 되고 보다 엄격하게 해석할 필요가 있다고 할 것이므로(각주: 대법원 2020. 5. 28. 선고 2017두73693 판결례 참조), 「농지법」 제32조제1항 각 호 및 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제29조제2항부터 제7항까지에 따라 농업진흥구역에서 예외적으로 허용되는 토지이용행위는 한정적·열거적인 것으로 보아야 할 것인바(각주: 법제처 2022. 8. 19. 회신 22-0461 해석례 참조), 같은 법 시행령 제29조제2항제1호에 따라 농업진흥구역에서는 대통령령으로 정하는 농수산물의 가공·처리시설의 설치를 예외적으로 허용하면서 해당 시설에 포함되어 함께 건축할 수 있는 시설로 그 시설에서 생산된 제품을 ‘판매하는 시설’만을 규정하고 있고, 종업원의 복지후생을 위한 기숙사 시설은 별도로 규정하고 있지 않으므로, 이 사안의 기숙사는 농업진흥구역에서 설치할 수 없는 것으로 해석하는 것이 법령의 규정 체계 및 취지에 부합하는 해석입니다. 

  한편 산업집적법 제2조제1호, 같은 법 시행령 제2조제2항제2호 및 같은 법 시행규칙 제2조제6호의2에 따라 공장부지 안에 설치하는 부대시설인 기숙사는 공장의 범위에 포함되는 것으로 규정하고 있으므로, 농업진흥구역에서도 공장의 부대시설로서 기숙사를 설치할 수 있다는 의견이 있으나, 「건축법」은 건축물의 안전·기능·환경 및 미관 향상 등을 목적으로 하고 있고, 산업집적법은 산업 집적의 활성화 및 공장의 원활한 설립 지원 등을 목적으로 하고 있어 각각 입법목적·취지 및 규율대상 등을 달리하는 법률로써(각주: 법제처 2013. 1. 28. 회신 12-0689 해석례 참조), 산업집적법령상 농수산물의 가공·처리시설인 공장의 부지 안에 설치하는 기숙사가 공장의 부대시설로서 공장의 범위에 포함된다고 하더라도, 건축법령상 기숙사는 「건축법 시행령」 별표 1 제17호에 따른 공장과는 별개의 용도인 건축물이므로, 「농지법」 제32조제1항 및 같은 법 시행령 제29조제2항제1호에 따라 이 사안의 기숙사는 농업진흥구역에 설치할 수 없다고 보아야 할 것인바, 그러한 의견은 타당하지 않습니다.

  따라서 농업진흥구역에서 이 사안의 기숙사를 설치할 수 없습니다.


  농지법
제32조(용도구역에서의 행위 제한) ① 농업진흥구역에서는 농업 생산 또는 농지 개량과 직접적으로 관련된 행위로서 대통령령으로 정하는 행위 외의 토지이용행위를 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 토지이용행위는 그러하지 아니하다.
  1. 대통령령으로 정하는 농수산물(농산물·임산물·축산물·수산물을 말한다. 이하 같다)의 가공·처리 시설의 설치 및 농수산업(농업·임업·축산업·수산업을 말한다. 이하 같다) 관련 시험·연구 시설의 설치
  2. ∼ 9. (생  략)
  ② ∼ ④ (생  략)

  농지법 시행령
제29조(농업진흥구역에서 할 수 있는 행위) ① (생  략)
  ② 법 제32조제1항제1호에서 “대통령령으로 정하는 농수산물(농산물·임산물·축산물·수산물을 말한다. 이하 같다)의 가공·처리 시설 및 농수산업(농업·임업·축산업·수산업을 말한다. 이하 같다) 관련 시험·연구 시설”이란 다음 각 호의 시설을 말한다.
  1. 다음 각 목의 요건을 모두 갖춘 농수산물의 가공·처리 시설(「건축법 시행령」 별표 1 제4호너목에 따른 제조업소 또는 같은 표 제17호에 따른 공장에 해당하는 시설을 말하며, 그 시설에서 생산된 제품을 판매하는 시설을 포함한다)
    가. 국내에서 생산된 농수산물(「농업·농촌 및 식품산업 기본법 시행령」 제5조제1항 및 제2항에 따른 농수산물을 말하며, 임산물 중 목재와 그 가공품 및 토석은 제외한다. 이하 이 조에서 같다) 및 농림축산식품부장관이 정하여 고시하는 농수산가공품을 주된 원료로 하여 가공하거나 건조·절단 등 처리를 거쳐 식품을 생산하기 위한 시설일 것
    나. 농업진흥구역 안의 부지 면적이 1만5천제곱미터[미곡의 건조·선별·보관 및 가공시설(이하 “미곡종합처리장”이라 한다)의 경우에는 3만제곱미터) 미만인 시설(판매시설이 포함된 시설의 경우에는 그 판매시설의 면적이 전체 시설 면적의 100분의 20 미만인 시설에 한정한다]일 것
  2.·3. (생  략)
  ③ ∼ ⑦ (생  략)
<관계 법령>