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1. 질의요지

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제52조제3항에서는 지구단위계획구역(각주: 국토계획법 제51조제1항에 따라 지정된 지구단위계획구역을 말하며, 이하 같음)에서는 같은 법 제76조부터 제78조까지(각주: 건축물의 건축 제한(제76조), 용도지역의 건폐율(제77조), 용도지역에서의 용적률(제78조)) 등의 규정을 대통령령으로 정하는 범위에서 지구단위계획(각주: 국토계획법 제2조제5호에 따른 지구단위계획을 말하며, 이하 같음)으로 정하는 바에 따라 완화하여 적용할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제52조제3항의 위임에 따라 지구단위계획구역에서 완화하여 적용할 수 있는 사항을 정한 같은 법 시행령 제46조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 지구단위계획구역에서 건축물을 건축하려는 자가 그 대지의 일부를 공공시설등(각주: 국토계획법 제52조의2제1항 각 호의 시설을 말하며, 이하 같음)의 부지로 제공하거나 공공시설등을 설치하여 제공하는 경우에는 그 건축물에 대하여 지구단위계획으로 건폐율·용적률 및 높이제한을 완화하여 적용할 수 있다고 규정하고 있는 한편,

  「도시교통정비 촉진법」(이하 “도시교통정비법”이라 함) 제22조제1항에서는 사업자는 대상사업(각주: 도시교통정비법 제15조제1항에 따른 대상사업을 말하며, 이하 같음)을 시행할 때 교통영향평가(각주: 도시교통정비법 제2조제5호에 따른 교통영향평가를 말하며, 이하 같음) 결과 해당 사업계획등(각주: 도시교통정비법 제16조제1항에 따른 사업계획등(대상사업 또는 그 사업계획)을 말하며, 이하 같음)에 반영된 이행의무사항을 이행하여야 한다고 규정하고 있는바, 

  도시교통정비법에 따른 교통영향평가 결과에 따라 해당 지구단위계획구역에 도로와 같은 공공시설등을 설치하여 제공하도록 하는 이행의무사항(각주: 무상으로 기부채납하는 경우를 전제함)이 있는 경우로서 해당 공공시설등을 설치하여 제공하는 경우가 국토계획법 시행령 제46조제1항에 따라 건폐율·용적률 및 높이제한을 완화하여 적용할 수 있는 “공공시설등을 설치하여 제공하는 경우”에 해당(각주: 해당 지구단위계획에서 대지 일부를 공공시설로 제공할 경우 국토계획법 시행령 제46조에 따라 용적률 완화를 받도록 허용할 수 있는 다른 요건을 충족한 것을 전제함)하는지?

2. 회답

  이 사안과 같이 이행의무사항이 있는 경우로서 해당 공공시설등을 설치하여 제공하는 경우는 국토계획법 시행령 제46조제1항에 따라 건폐율·용적률 및 높이제한을 완화하여 적용할 수 있는 “공공시설등을 설치하여 제공하는 경우”에 해당하지 않습니다.

3. 이유

  먼저, 국토계획법 시행령 제46조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 지구단위계획구역에서 건축물을 건축하려는 자가 그 대지의 일부를 공공시설등의 부지로 제공하거나 “공공시설등을 설치하여 제공하는 경우”에는 그 건축물에 대하여 지구단위계획으로 건폐율·용적률 및 높이제한을 완화하여 적용할 수 있다고 규정하고 있는데, “공공시설등을 설치하여 제공하는 경우”의 구체적 범위에 관하여는 별도로 규정하고 있지 않은바, 이 경우 “공공시설등을 설치하여 제공하는 경우”에 해당하는지 여부는 법률의 입법 취지와 목적, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적·논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 위와 같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 해야 합니다.(각주: 대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 전원합의체 판결례 참조)

  그런데 국토계획법 제52조제3항 및 같은 법 시행령 제46조는 토지의 효율적 이용을 도모하고 고밀도개발에 따른 기반시설부족, 환경훼손 등을 방지할 수 있도록 하기 위하여 도입된 규정으로, 개발수요가 많은 지역에 대하여는 공공시설이나 기반시설을 무상으로 설치·제공하거나 부지만을 제공하는 경우에 건폐율·용적률 및 높이제한을 완화하여 적용할 수 있도록 혜택을 부여하기 위한 것(각주: 2002. 2. 4. 법률 제6655호로 제정되어 2003. 1. 1. 시행된 국토의계획및이용에관한법률안 제정이유, 2011. 3. 9. 대통령령 제22703호로 일부개정되어 같은 날 시행된 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 일부개정령안 개정이유 등 참조)인데, 혜택을 부여하려는 조문의 도입 목적을 고려하면 “공공시설등을 설치하여 제공하는 경우”에 해당하기 위해서는 해당 공공시설등을 의무적으로 설치·제공할 필요가 없다는 점이 전제되어야 할 것인바, 이 사안과 같이 도시교통정비법에 따른 교통영향평가의 결과에 따라 공공시설등을 의무적으로 설치해야 하는 경우에는 “공공시설등을 설치하여 제공하는 경우”에 해당하지 않는다고 해석하는 것이 그 입법 취지를 고려할 때 타당합니다.

  그리고 국토계획법 시행령 제46조제3항에서는 지구단위계획구역에서 건축물을 건축하고자 하는 자가 「건축법」 제43조제1항에 따른 공개공지 또는 공개공간을 같은 항에 따른 의무면적을 초과하여 설치한 경우에는 국토계획법 제52조제3항에 따라 해당 건축물에 대하여 지구단위계획으로 용적률 및 높이제한을 완화하여 적용할 수 있다고 규정하고 있는바, 이 사안의 경우에도 이행의무사항이 아닌 공공시설등을 설치·제공하는 부분에 대해서만 국토계획법 제52조제3항에 따라 건폐율 등의 완화가 허용되는 것이 조문 체계에 부합하는 해석입니다.
 
  또한 도시교통정비법은 교통난을 해소하고, 교통수단 및 교통편의의 효율성을 높이기 위한 목적(각주: 1986. 12. 31. 법률 제3911호로 제정되어 1987. 4. 1. 시행된 도시교통정비촉진법 제정이유 참조)의 법률로서, 이 법에서는 사업자에게 대상사업을 시행할 때 교통영향평가 결과 해당 사업계획등에 반영된 이행의무사항을 이행해야 하는 의무를 부과하는 한편, 승인관청(각주: 도시교통정비법 제16조제1항에 따른 승인관청을 말하며, 이하 같음)은 이행의무사항의 이행 여부를 확인(제23조제1항)하여 이행의무사항을 이행하지 않은 사업자에게 조치명령을 하도록 하고 있고(제24조제1항), 사업자가 조치명령을 이행하지 않은 경우 이행이 완료될 때까지 공사중지를 명하도록 하며(제24조제2항), 공사중지명령 또는 조치명령을 위반한 자에게 각각 행정형벌(제57조) 및 과태료(제60조)를 부과하도록 하고 있는바, 이는 교통영향평가 대상 사업으로 인하여 발생할 수 있는 교통상 문제점이 최소화되도록 사업시행자에게 공공시설등 설치·제공의 부담을 부과하는 것인데, 교통영향평가에 따라 공공시설등을 설치하여 제공해야 하는 의무를 부담하는 자에게 용적률 완화 등의 혜택을 부여하여야 한다고 해석하는 것은 규정의 체계상 합리적이지 않습니다. 

  따라서, 이 사안과 같이 이행의무사항이 있는 경우로서 해당 공공시설등을 설치하여 제공하는 경우는 국토계획법 시행령 제46조제1항에 따라 건폐율·용적률 및 높이제한을 완화하여 적용할 수 있는 “공공시설등을 설치하여 제공하는 경우”에 해당하지 않습니다.
<관계 법령>
  국토의 계획 및 이용에 관한 법률
제52조(지구단위계획의 내용) ①·② (생  략)
  ③ 지구단위계획구역에서는 제76조부터 제78조까지의 규정과 「건축법」 제42조·제43조·제44조·제60조 및 제61조, 「주차장법」 제19조 및 제19조의2를 대통령령으로 정하는 범위에서 지구단위계획으로 정하는 바에 따라 완화하여 적용할 수 있다.

  국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령
제46조(도시지역 내 지구단위계획구역에서의 건폐율 등의 완화적용) ①지구단위계획구역(도시지역 내에 지정하는 경우로 한정한다. 이하 이 조에서 같다)에서 건축물을 건축하려는 자가 그 대지의 일부를 법 제52조의2제1항 각 호의 시설(이하 이 조 및 제46조의2에서 “공공시설등”이라 한다)의 부지로 제공하거나 공공시설등을 설치하여 제공하는 경우[지구단위계획구역 밖의 「하수도법」 제2조제14호에 따른 배수구역에 공공하수처리시설을 설치하여 제공하는 경우(지구단위계획구역에 다른 공공시설 및 기반시설이 충분히 설치되어 있는 경우로 한정한다)를 포함한다]에는 법 제52조제3항에 따라 그 건축물에 대하여 지구단위계획으로 다음 각 호의 구분에 따라 건폐율·용적률 및 높이제한을 완화하여 적용할 수 있다. 이 경우 제공받은 공공시설등은 국유재산 또는 공유재산으로 관리한다.
  1. ～ 3. (생  략)
  ② ～ ⑭ (생  략)

  도시교통정비 촉진법
제22조(교통영향평가의 이행) ① 사업자는 대상사업을 시행할 때 교통영향평가 결과 해당 사업계획등에 반영된 이행의무사항(이하 “이행의무사항”이라 한다)을 이행하여야 한다.
  ② ～ ④