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1. 질의요지

「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」(이하 “국유림법”이라 함) 제21조제1항 본문에서는 산림청장은 대통령령으로 정하는 기준에 따라 보전국유림의 사용을 허가하거나 준보전국유림을 대부할 수 있다고 규정하면서, 같은 항 단서에서는 보전국유림에 대한 사용허가는 국가 또는 지방자치단체가 공용 또는 공공용으로 사용하고자 하는 경우(제1호) 등에 한정하여 할 수 있다고 규정하고 있는 한편, 같은 법 제23조제1항 본문에서는 산림청장은 같은 법 제21조제1항에 따라 국유림의 대부 또는 사용허가(이하 “대부등”이라 함)를 하는 경우에는 대부료 또는 사용료(이하 “대부료등”이라 함)를 징수하도록 규정하면서, 같은 조 제3항제1호에서는 같은 조 제1항에도 불구하고 “같은 법 제21조제1항제1호·제4호 및 제5호에 해당하는 경우”에는 대부료등의 전부 또는 일부를 징수하지 아니할 수 있다고 규정하고 있는바, 

  「한국광해광업공단법」에 따라 설립된 한국광해광업공단이 「광산피해의 방지 및 복구에 관한 법률」(이하 “광산피해방지법”이라 함) 제12조제2항제1호에 따라 산업통상자원부장관의 위탁을 받아 시행하는 광해방지사업(각주: 광산피해의 예방 및 원상회복을 위해 시행하는 사업을 말하며(광산피해방지법 제2조제5호 참조), 이하 같음(광해방지사업의 범위는 같은 법 제11조에 따르는 것을 전제함))을 위하여 보전국유림을 사용하고자 하는 경우가 국유림법 제23조제3항제1호에 따라 산림청장이 그 대부료등의 전부 또는 일부를 징수하지 아니할 수 있는 사유인 같은 법 제21조제1항제1호의 “국가 또는 지방자치단체가 공용 또는 공공용으로 사용하고자 하는 경우”에 해당하는지?

2. 회답

  이 사안의 경우, 국유림법 제23조제3항제1호에 따라 산림청장이 그 대부료등의 전부 또는 일부를 징수하지 아니할 수 있는 사유인 같은 법 제21조제1항제1호의 “국가 또는 지방자치단체가 공용 또는 공공용으로 사용하고자 하는 경우”에 해당하지 않습니다.

3. 이유

  먼저 국유림법 제21조제1항 각 호 외의 부분 단서에서 산림청장은 보전국유림에 대한 사용허가는 국가 또는 지방자치단체가 공용 또는 공공용으로 사용하고자 하는 경우(제1호) 등 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에 한정하여 할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제23조제1항에 따라 산림청장은 대부료등을 원칙적으로 징수하여야 함에도 불구하고, 같은 조 제3항에서는 같은 법 제21조제1항제1호에 해당하는 경우(제1호) 등에 있어서는 예외적으로 대부료등의 전부 또는 일부를 징수하지 아니할 수 있다고 규정하고 있는바, 이와 같이 보전국유림에 대한 사용허가는 같은 법 제21조제1항 각 호에 해당하는 경우에만 한정하여 인정하고 있고, 그 대부료등의 감면도 같은 법 제23조제3항에 따라 예외적으로 인정하고 있는 국유림법의 규정 체계에 비추어 보면, 대부료등의 감면 사유인 같은 법 제21조제1항제1호의 사유에 대해서는 제한적으로 해석할 필요(각주: 법제처 2020. 5. 11. 회신 19-0684 해석례 참조)가 있다고 할 것입니다.

  그런데 국유림법 제21조제1항제1호에서는 보전국유림의 사용허가가 가능한 사유를 “국가 또는 지방자치단체가 공용 또는 공공용으로 사용하고자 하는 경우”로 규정하여 그 사용 주체를 ‘국가나 지방자치단체’로 제한하고 있는바, 한국광해광업공단은 「한국광해광업공단법」에 따라 설립된 공법인으로서, 광산피해방지법 제12조 등에 따라 산업통상자원부장관으로부터 권한을 위탁받아 광해방지사업을 시행하는 경우라 하더라도 이는 한국광해광업공단이 광해방지사업에 관하여 국가에 부여한 법률상 권한을 위탁받은 범위에서 행사할 수 있다는 것이지, 해당 위탁 규정을 근거로 한국광해광업공단이 국가의 지위를 갖게 된다고 보기는 어려우므로(각주: 서울행정법원 2016. 8. 18. 선고 2015구합78861 판결례 참조), 이 사안과 같이 한국광해광업공단이 산업통상자원부장관으로부터 위탁받아 시행하는 광해방지사업을 위해 보전국유림을 사용하는 경우는 국유림법 제21조제1항제1호의 “국가 또는 지방자치단체가 공용 또는 공공용으로 사용하고자 하는 경우”에 해당하는 것으로 볼 수 없습니다.

  그리고 국유림법 제23조제1항 본문 및 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제21조제1항 각 호의 규정을 종합하면, 국유림에 대한 대부등의 사유에 따라 그 국유림에 적용되게 되는 대부료등의 요율이 달라지므로, 같은 법 제21조제1항 각 호에서 규정하고 있는 보전국유림의 사용허가 사유는 규정간 상호 중복되지 않게 해석·적용하는 것이 타당하다 할 것인데(각주: 법제처 2020. 5. 11. 회신 19-0684 해석례 참조), 같은 항 제12호에서는 보전국유림의 사용허가 사유로 ‘광산피해방지법 제2조제5호에 따른 광해방지사업의 시행을 위하여 사용하려는 경우’를 별도로 규정하고 있고, 해당 규정은 보전국유림을 광해방지사업의 시행 목적으로 사용하려는 경우에도 보전국유림에 대한 사용허가를 할 수 있도록 하여 광해방지사업의 원활한 추진을 도모하고자 신설된 것인바(각주: 2020. 2. 18. 법률 제17008호로 일부개정되어 같은 날 시행된 국유림법 개정이유 및 주요내용 참조 ), 이러한 입법 연혁과 취지에 비추어보면 이 사안과 같이 광해방지사업을 위하여 보전국유림을 사용하고자 하는 경우는 같은 법 제21조제1항제12호의 사용허가 사유에 해당한다고 보는 것이 합리적이고, 이에 더하여 같은 항 제1호의 사유에도 중복하여 해당한다고 해석하는 것은 보전국유림의 사용허가 사유별로 그 대부료등의 요율을 달리 규정한 국유림법의 규정 체계를 고려하면 타당하다고 보기 어렵습니다.

  따라서 이 사안의 경우, 국유림법 제23조제3항제1호에 따라 산림청장이 그 대부료등의 전부 또는 일부를 징수하지 아니할 수 있는 사유인 같은 법 제21조제1항제1호의 “국가 또는 지방자치단체가 공용 또는 공공용으로 사용하고자 하는 경우”에 해당하지 않습니다.

<관계 법령>
  국유림의 경영 및 관리에 관한 법률
제21조(국유림의 대부등) ① 산림청장은 대통령령으로 정하는 기준에 따라 보전국유림의 사용을 허가하거나 준보전국유림을 대부할 수 있다. 다만, 보전국유림에 대한 사용허가는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에 한정하여 할 수 있다. 
  1. 국가 또는 지방자치단체가 공용 또는 공공용으로 사용하고자 하는 경우
  2. ～ 11. (생  략)
  12. 「광산피해의 방지 및 복구에 관한 법률」 제2조제5호에 따른 광해방지사업의 시행을 위하여 사용하려는 경우
  ②·③ (생  략)

제23조(대부료 등) ①·② (생  략)
  ③ 산림청장은 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 대부료등의 전부 또는 일부를 징수하지 아니할 수 있다. 
  1. 제21조제1항제1호·제4호 및 제5호에 해당하는 경우
  2. 천재지변 등으로 인하여 대부등을 받은 목적사업의 소득이 없다고 인정되는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우

  한국광해광업공단법
제1조(목적) 이 법은 한국광해광업공단을 설립하여 광산피해를 적정하게 관리하고 광물자원산업을 육성·지원함으로써 광산지역의 경제활성화와 광물자원의 안정적 수급을 도모하여 국민경제의 발전에 이바지함을 목적으로 한다.
제2조(법인격) 한국광해광업공단(이하 “공단”이라 한다)은 법인으로 한다.
제8조(사업) ① 공단은 제1조의 목적을 달성하기 위하여 다음 각 호의 사업을 한다.
  1. 「광산피해의 방지 및 복구에 관한 법률」 제11조에 따른 광해방지사업
  2. ～ 18. (생  략)
  ② (생  략)

  광산피해의 방지 및 복구에 관한 법률
제12조(광해방지사업의 시행) ① 광해방지사업은 광해방지의무자가 직접 시행한다. 다만, 기술능력부족 등 대통령령이 정하는 사유로 인하여 광해방지의무자가 직접 시행할 수 없는 경우에는 산업통상자원부장관이 시행한다.
  ② 제1항의 규정에 따라 산업통상자원부장관이 광해방지사업을 시행하는 경우에는 그 사업의 효율적인 추진을 위하여 다음 각 호의 자에게 그 사업의 전부 또는 일부를 위탁할 수 있다. 다만, 제2호라목의 광해방지에 관한 연구·기술개발사업의 경우에는 개발사업의 성격에 따라 제2호의 전문광해방지사업자가 아닌 관련 학계 및 연구기관에 이를 위탁할 수 있다.
  1. 「한국광해광업공단법」에 따른 한국광해광업공단(이하 “공단”이라 한다)
  2. (생  략)