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1. 질의요지

「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조제1항제1호에서는 개발제한구역에서 시장·군수·구청장(각주: 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장을 말하며, 이하 같음)의 허가를 받아 할 수 있는 행위 중 하나로 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설(다목) 등에 해당하는 건축물이나 공작물의 건축 또는 설치를 규정하고 있고, 시장·군수·구청장의 허가를 받아 건축 또는 설치할 수 있는 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위를 정한 같은 법 시행령 별표 1 제3호가목에서는 개발제한구역에 입지해야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 중 하나로 공항(각주: 도시·군계획시설[「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제2조제7호에 따른 도시·군계획시설을 말하며, 이하 같음)에만 한정되며, 항공표지시설을 포함함]을 규정하고 있는 한편,

  「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법」(이하 “도시재생법”이라 함) 제56조제1항에서는 국토교통부장관은 도시재생을 촉진하고 선도적 혁신지구를 구현하기 위하여 같은 법 제13조제4항의 요건(각주: 1. 인구가 현저히 감소하는 지역, 2. 총 사업체 수의 감소 등 산업의 이탈이 발생되는 지역, 3. 노후주택의 증가 등 주거환경이 악화되는 지역) 중 2개 이상의 요건을 갖춘 같은 법 제56조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역을 전략계획수립권자(각주: 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수(광역시 관할구역에 있는 군의 군수는 제외함)를 말하며(도시재생법 제2조제1항제4호 참조), 이하 같음)의 요청에 따라 국가시범지구로 지정할 수 있다고 규정하면서, 같은 조 제3항 전단에서는 국토교통부장관은 같은 조 제2항에 따른 국가시범지구계획(이하 “국가시범지구계획”이라 함)을 승인하여 국가시범지구를 지정할 수 있고, 같은 조 제4항에 따라 준용하는 같은 법 제41조제4항제7호에서는 혁신지구계획(각주: 도시재생법 제41조제1항에 따른 혁신지구계획을 말하며, 이하 같음)의 내용 중 하나로 도로·철도·항만·공항·주차장 등 교통시설을 포함한 도시재생기반시설(각주: 도시재생법 제2조제10호에 따른 도시재생기반시설을 말하며, 이하 같음)의 설치·정비에 관한 계획을 규정하고 있는바,

  전략계획수립권자가 개발제한구역에 공항을 설치하는 내용을 포함하는 국가시범지구계획을 수립한 경우로서 해당 개발제한구역에 도시·군관리계획(각주: 국토계획법 제2조제4호에 따른 도시·군관리계획을 말하며, 이하 같음)에 따라 도시·군계획시설로 공항이 결정되어 있는 경우,(각주: 도시·군계획시설에 따른 공항이면서 동시에 국토계획법상 기반시설에 해당하는 공항을 설치하는 것으로서, 국가시범지구계획상 공항 외의 개발계획은 개발제한구역 외에 수립되는 것임을 전제함) 국토교통부장관은 개발제한구역이 해제되지 않은 상태에서 도시재생법 제56조제3항에 따라 전략계획수립권자가 수립한 국가시범지구계획을 승인하여 국가시범지구로 지정할 수 있는지?

2. 회답

  이 사안의 경우, 국토교통부장관은 개발제한구역이 해제되지 않은 상태에서 도시재생법 제56조제3항에 따라 전략계획수립권자가 수립한 국가시범지구계획을 승인하여 국가시범지구로 지정할 수 있습니다.

3. 이유

  먼저 개발제한구역법 제12조제1항에 따르면 개발제한구역에서는 원칙적으로 건축물의 건축 및 용도변경, 도시·군계획사업(각주: 국토계획법 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업을 말하며, 이하 같음.)의 시행 등을 할 수 없으나(본문), 예외적으로 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 시장·군수·구청장의 허가(이하 “행위허가”라 함)를 받아 그 행위를 할 수 있다고 규정(단서)하면서, 같은 항 제1호 각 목 외의 부분에서는 행위허가 대상 중 하나로 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경을 규정하고 있고, 같은 호 다목 및 같은 법 시행령 별표 1 제3호가목에서는 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 중 하나로 ‘공항’을 규정하고 있는바, 개발제한구역법령의 규정체계에 따르면 개발제한구역에 위치한 토지에 공항이 들어설 수 있도록 허용하고 있습니다.

  그리고 개발제한구역은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전함으로써 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 개발을 제한할 필요가 있는 경우에 지정되는 것이어서 원칙적으로 개발제한구역법 제12조에 따라 개발제한구역에서 건축물의 건축 등 같은 조 제1항 각 호의 행위(이하 “개발행위”라 함)가 제한되기는 하지만 개발제한구역의 지정목적에 위배되지 않는 범위 안에서는 일부 개발행위가 허용될 수 있고,(각주: 대법원 2007. 4. 12. 선고 2005두1893 판결례 참조) 도시·군계획사업의 시행이 전면적으로 금지되는 것도 아닌바,(각주: 대법원 1993. 10. 26. 선고 92다54135(반소), 54142(참가) 판결례 참조) 이미 도시·군관리계획에 따라 결정된 공항 등 도시재생기반시설의 설치에 관한 사항을 포함하여 도시재생법에 따른 국가시범지구계획을 수립하는 것까지 개발제한구역으로 지정한 목적에 반한다고 보기 어려운 점을 고려할 때 이 사안의 경우에는 개발제한구역을 해제하지 않은 상태에서 도시재생법 제56조제3항에 따라 공항을 설치하는 것을 포함한 국가시범지구계획을 승인하고 국가시범지구로 지정할 수 있다고 해석하는 것이 문언 및 조문 체계 등을 고려할 때 타당합니다.

  아울러 개발제한구역법 제12조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 개발제한구역에서는 개발행위를 할 수 없다고 규정하고 있을 뿐 이미 도시·군계획시설에 해당하는 사항에 관한 개발계획까지 수립할 수 없도록 제한하고 있지 않고, 같은 항 각 호 외의 부분 단서에서는 개발제한구역에서 도시·군계획사업을 시행하기 위해 필요한 경우 시장·군수·구청장의 행위허가를 받아 그 행위를 할 수 있도록 규정하고 있는바, 이는 도시·군계획시설을 설치하는 등의 행위에 관하여 규율하고 있는 것이지 각종 행정계획 단계에서부터 시장·군수 또는 구청장의 허가를 받도록 하려는 취지로 보기 어려운 점(각주: 대법원 2007. 4. 12. 선고 2005두1893 판결례 참조)도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.

  한편 도시재생법 제56조제3항에 따라 국가시범지구계획을 승인하게 되면 해당 계획에 도시·군계획시설 등을 포함한 도시재생기반시설 등을 설치하기 위한 개발이 가능하게 되어 개발제한구역에서의 개발을 제한하여 도시의 무질서한 확산을 방지하려는 개발제한구역법의 입법 취지에 반하므로 이 사안의 경우 개발제한구역이 해제되지 않은 상태에서 국가시범지구계획을 승인할 수 없다는 의견이 있습니다.

  그런데 이 사안은 개발제한구역법 제12조에 따라 행위허가를 받으면 개발제한구역에 설치할 수 있는 시설 중 하나인 공항이 도시·군계획시설사업의 시행을 통한 개발을 전제하고 있는 점, 입법목적을 달리하는 법률들이 일정한 행위를 관할관청의 허가사항으로 각각 규정하고 있는 경우에는 어느 법률이 다른 법률에 우선하여 배타적으로 적용된다고 규정되지 아니하는 이상은 그 행위에 관하여 각 법률의 규정에 따른 허가를 받아야 한다고 할 것(각주: 대법원 1989. 9. 12. 선고 88누6856 판결례 참조)이므로, 도시재생법에 따른 국가시범지구계획 승인을 받더라도 같은 법에 따른 시행계획인가와 개발제한구역법에 따른 행위허가를 각각 소관 법률에 따라 받아야 하고, 도시재생법 제56조제4항에 따라 준용되는 같은 법 제49조제1항에서는 국가시범지구계획 승인 및 시행계획인가에 관하여 개발제한구역법에 따른 행위허가가 의제되지 않고 있어, 개발제한구역법에 따른 행위허가를 받지 않으면 국가시범지구계획을 승인하더라도 개발이 바로 가능하다고 볼 수 없는 점을 고려할 때 이러한 의견은 타당하지 않습니다.

  따라서 이 사안의 경우, 국토교통부장관은 개발제한구역이 해제되지 않은 상태에서 도시재생법 제56조제3항에 따라 전략계획수립권자가 수립한 국가시범지구계획을 승인하여 국가시범지구로 지정할 수 있습니다.
<관계 법령>
  도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법
제56조(국가시범지구의 지정 등) ① 국토교통부장관은 제41조제1항에도 불구하고 도시재생을 촉진하고, 선도적 혁신지구를 구현하기 위하여 제13조제4항의 요건 중 2개 이상을 갖춘 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역(도시재생활성화지역을 포함한다)을 전략계획수립권자의 요청에 따라 국가시범지구로 지정할 수 있다.
  1. ～ 4. (생  략)
  ② 전략계획수립권자는 제1항에 따라 국가시범지구 지정을 요청하려면 해당 국가시범지구에 대한 혁신지구계획(이하 “국가시범지구계획”이라고 한다)을 수립하여야 한다.
  ③ 국토교통부장관은 제2항에 따른 국가시범지구계획을 승인하여 국가시범지구를 지정할 수 있다. 이 경우 국가시범지구계획의 승인에 대하여는 제33조제2항부터 제5항까지를 준용하며, 이 경우 “도시재생선도지역”은 “국가시범지구계획”으로 보고, “지정”은 “승인”으로 본다.
  ④ 그 밖에 국가시범지구계획의 승인 및 효력 등에 대하여는 제41조제3항부터 제7항까지, 제42조 및 제43조를 준용하며, 국가시범지구에서의 사업시행 등에 필요한 사항은 제44조부터 제55조까지 및 제55조의2부터 제55조의5까지의 규정을 준용한다.
  ⑤ ～ ⑦ (생  략)

  개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법
제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 “도시·군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 “시장·군수·구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 
  1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경
    가.·나. (생  략)
    다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설
    라.·마. (생  략)
  1의2. ～ 9. (생  략)
  ② ～ ⑪ (생  략)

  개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령

[별표 1]

건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위(제13조제1항 관련)

시설의 종류
건축 또는 설치의 범위
3. 개발제한구역에 입지해야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설
해당 시·군·구의 관할구역 중 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지해야 한다고 시장·군수·구청장이 인정하는 시설을 말하며, 이미 훼손된 지역에 우선 설치해야 한다.
  가. 공항(헬기장을 포함한다)
도시·군계획시설에만 한정하며, 항공표지시설을 포함한다.
  나. ～ 터. (생  략)
(생  략)