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1. 질의요지

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제26조제1항 각 호 외의 부분 전단에서는 주민(이해관계자를 포함하며, 이하 같음)은 다음 각 호의 사항에 대하여 같은 법 제24조에 따라 도시·군관리계획(각주: 국토계획법 제2조제4호의 도시·군관리계획을 말하며, 이하 같음)을 입안할 수 있는 자에게 도시·군관리계획의 입안을 제안할 수 있다고 규정하면서, 같은 항 제2호에서는 주민이 제안할 수 있는 도시·군관리계획 사항 중 하나로 지구단위계획구역(각주: 국토계획법 제51조에 따라 지정된 지구단위계획구역을 말하며, 이하 같음)의 지정 및 변경과 지구단위계획(각주: 국토계획법 제2조제5호의 지구단위계획을 말하며, 이하 같음)의 수립 및 변경에 관한 사항을 규정하고 있고, 같은 법 제26조제5항에서는 도시·군관리계획의 제안, 제안을 위한 토지소유자의 동의 비율 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 도시·군관리계획의 제안을 위해 필요한 사항을 정하고 있는 같은 법 시행령 제19조의2제2항 각 호 외의 부분 전단에서는 같은 법 제26조제1항에 따라 도시·군관리계획의 입안을 제안하려는 자는 다음 각 호의 구분에 따라 토지소유자의 동의를 받아야 한다고 규정하면서, 같은 항 제2호에서는 같은 법 제26조제1항제2호부터 제4호까지의 사항에 대한 제안의 경우에는 대상 토지 면적(각주: 대상 토지 면적에서 국·공유지는 제외(국토계획법 시행령 제19조의2제2항 각 호 외의 부분 후단)하며, 이하 같음)의 3분의 2 이상의 동의를 받도록 규정하고 있는바,

  지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 도시·군관리계획의 입안을 제안하려는 이해관계자(이하 “이해관계자”라 함)가 국토계획법 시행령 제19조의2제2항제2호에 따라 토지소유자 3분의 2 이상의 동의를 받아야 하는 대상 토지는 지구단위계획구역 내의 토지만 해당하는지 아니면 지구단위계획구역 외의 토지(각주: 지구단위계획구역에 포함되지 않은 토지 중에서도 지구단위계획의 용적률이나 건폐율, 높이제한 등에 따라 일조권, 교통환경 등에 있어서 다양한 영향을 받을 수 있는바, 이러한 영향을 받는 토지가 있는 경우를 전제함.)까지 해당하는지?

2. 회답

  지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 도시·군관리계획의 입안을 제안하려는 이해관계자가 국토계획법 시행령 제19조의2제2항제2호에 따라 토지소유자 3분의 2 이상의 동의를 받아야 하는 대상 토지는 지구단위계획구역 내의 토지만 해당합니다.

3. 이유

  먼저 국토계획법 제26조제1항 각 호 외의 부분 전단 및 제2호에서는 이해관계자는 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 사항에 대하여 도시·군관리계획의 입안을 제안할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제19조의2제2항제2호에 따르면 같은 법 제26조제1항제2호부터 제4호까지의 사항에 대한 도시·군관리계획의 입안을 제안하려는 자는 “대상” 토지 면적의 토지소유자 3분의 2 이상의 동의를 받도록 하고 있는바, 이 때 “대상”이란 어떤 일의 상대 또는 목표나 목적이 되는 것을 가리키는 뜻(각주: 국립국어원 표준국어대사전 참조)인 점을 고려하면 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 사항에 대하여 도시·군관리계획의 입안을 제안하는 경우 그 ‘대상 토지’에서의 “대상”은 지구단위계획의 수립 및 변경의 목적이 되는 지역, 즉 지구단위계획구역을 가리키는 것이므로, 이해관계자가 토지소유자의 동의를 받아야 하는 같은 법 시행령 제19조의2제2항제2호에 따른 대상 토지의 범위에는 지구단위계획구역 내의 토지만 포함된다고 보는 것이 문언에 부합하는 해석입니다.

  그리고 국토계획법 시행령 제19조의2제2항에서 도시·군관리계획의 입안 제안에 관하여 토지소유자의 동의를 받도록 규정한 것은 주민이 제안한 도시·군관리계획에 따라 도시·군관리계획의 결정이 이루어지는 경우 발생할 수 있는 토지소유자의 재산권 침해 논란을 최소화하고, 도시·군관리계획 입안 제안의 실효성을 높이려는 취지(각주: 법제처 2022. 3. 22. 회신 21-0727 해석례 참조)임을 고려하면, 지구단위계획의 수립이나 변경에 관한 도시·군관리계획의 입안 제안시 받아야 하는 토지소유자의 동의 범위는 지구단위계획의 수립 및 변경에 따른 영향을 직접적으로 받게 되는(각주: 국토계획법 제52조제3항 및 제54조 등 참조) 지구단위계획구역 내의 토지로 한정하는 것으로 해석하는 것이 입법 취지에 부합하는 해석입니다.

  아울러 지구단위계획의 수립이나 변경에 관한 도시·군관리계획의 입안을 제안할 때 지구단위계획구역 외의 토지 소유자의 동의를 받도록 한다면 동의를 받아야 하는 지구단위계획구역 외의 토지 범위를 특정하기 어렵고 범위를 특정할 수 있는 기준도 명확하지 않으므로 집행상 혼란이 발생할 수 있는 점, 국토계획법 제28조제1항에서는 도시·군관리계획을 입안할 때 그 입안권자가 주민의 의견을 수렴하도록 하고 있고, 필요한 경우 토지소유자 등 이해당사자를 포함한 지역민을 대상으로 설문조사·주민설명회 등을 실시할 수 있도록 하여(각주: 지구단위계획수립지침(국토교통부훈령) 2-3-3 참조) 이해관계자의 의견이 반영될 수 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.

  따라서 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 도시·군관리계획의 입안을 제안하려는 이해관계자가 국토계획법 시행령 제19조의2제2항제2호에 따라 토지소유자 3분의 2 이상의 동의를 받아야 하는 대상 토지는 지구단위계획구역 내의 토지만 해당합니다.
<관계 법령>
 국토의 계획 및 이용에 관한 법률
제26조(도시·군관리계획 입안의 제안) ① 주민(이해관계자를 포함한다. 이하 같다)은 다음 각 호의 사항에 대하여 제24조에 따라 도시·군관리계획을 입안할 수 있는 자에게 도시·군관리계획의 입안을 제안할 수 있다. 이 경우 제안서에는 도시·군관리계획도서와 계획설명서를 첨부하여야 한다.
  1. (생  략)
  2. 지구단위계획구역의 지정 및 변경과 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 사항
  3.·4. (생  략)
  ② ～ ④ (생  략)
  ⑤ 제1항부터 제4항까지에 규정된 사항 외에 도시·군관리계획의 제안, 제안을 위한 토지소유자의 동의 비율, 제안서의 처리 절차 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령
제19조의2(도시·군관리계획 입안의 제안) ① (생  략)
  ② 법 제26조제1항에 따라 도시·군관리계획의 입안을 제안하려는 자는 다음 각 호의 구분에 따라 토지소유자의 동의를 받아야 한다. 이 경우 동의 대상 토지 면적에서 국·공유지는 제외한다.
  1. (생  략)
  2. 법 제26조제1항제2호부터 제4호까지의 사항에 대한 제안의 경우: 대상 토지 면적의 3분의 2 이상
  ③ ～ ⑤ (생  략)