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1. 질의요지

「산업입지 및 개발에 관한 법률」(이하 “산업입지법”이라 함) 제38조제1항에서는 사업시행자(각주: 산업입지법 제2조제9호의 산업단지개발사업의 사업자를 말하며, 이하 같음.)가 개발한 토지·시설 등 중 산업단지관리기본계획이 수립된 지역 안의 토지·시설 등을 분양·임대·양도(이하 “처분”이라 함)하려는 경우에는 처분계획을 작성하여 관리기관(각주: 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제30조에 따른 관리기관을 말함.)과 협의해야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제7항 전단의 위임에 따라 처분계획의 처분방법·처분절차 등을 규정하고 있는 같은 법 시행령 제42조의4제4항에서는 사업시행자는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 산업시설용지(각주: 복합용지 내에 산업시설을 설치하기 위한 용지를 포함하며, 이하 같음.)를 수의계약으로 공급할 수 있다고 규정하면서, 같은 항 제1호에서는 ‘같은 영 제7조제2항제3호에 따라 산업단지지정권자(각주: 산업입지법 제6조, 제7조 또는 제7조의2에 따라 산업단지를 지정할 권한이 있는 국토교통부장관, 시·도지사 또는 대도시시장을 말하며, 이하 같음.)와 입주협약을 체결한 기업이 산업단지개발계획 중 유치업종의 배치계획에 포함되거나 그 기업이 사용하려는 면적이 유치업종별 공급면적에 포함된 경우’를, 같은 항 제3호에서는 국가산업단지 또는 도시첨단산업단지(각주: 국토교통부장관이 지정권자인 경우만 해당함.)에서 같은 호 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우(각주: 산업단지 활성화를 위하여 분양 촉진이 필요한 경우(가목), 해당 지역에 특정산업의 집적화가 필요한 경우(나목) 또는 지역경제 활성화를 위하여 필요한 경우(다목)를 말함.)로서 해당 산업단지지정권자의 승인을 받아 시·도지사 또는 사업시행자와 입주협약을 체결한 기업이 산업단지개발계획 중 유치업종의 배치계획에 포함되거나 그 기업이 사용하려는 면적이 유치업종별 공급면적에 포함된 경우를 각각 규정하고 있는바, 

  가. 최초로 수립된 산업단지개발계획(각주: 산업입지법 제6조에 따른 국가산업단지의 개발계획, 제7조에 따른 일반산업단지의 개발계획 및 제7조의2에 따른 도시첨단산업단지의 개발계획을 말하며, 이하 질의 가에서 같음.)이 변경된 경우, 변경된 산업단지개발계획은 산업입지법 시행령 제42조의4제4항제1호의 ‘산업단지개발계획’에 해당하는지?

  나. 최초로 수립된 산업단지개발계획(각주: 산업입지법 제6조에 따른 국가산업단지의 개발계획 및 제7조의2에 따른 도시첨단산업단지의 개발계획(국토교통부장관이 지정권자인 경우만 해당함)을 말하며, 이하 질의 나에서 같음.)이 변경된 경우, 변경된 산업단지개발계획은 산업입지법 시행령 제42조의4제4항제3호의 ‘산업단지개발계획’에 해당하는지?

2. 회답

  가. 질의 가에 대하여

  최초로 수립된 산업단지개발계획이 변경된 경우, 변경된 산업단지개발계획은 산업입지법 시행령 제42조의4제4항제1호의 ‘산업단지개발계획’에 해당합니다.

 나. 질의 나에 대하여

  최초로 수립된 산업단지개발계획이 변경된 경우, 변경된 산업단지개발계획은 산업입지법 시행령 제42조의4제4항제3호의 ‘산업단지개발계획’에 해당합니다.

3. 이유

  가. 질의 가에 대하여

  먼저 행정청은 구체적인 행정계획을 입안·결정할 때 비교적 광범위한 형성의 재량을 가지는데 이러한 법리는 산업단지개발계획에도 마찬가지로 적용되는 것(각주: 대법원 2021. 7. 29. 선고 2021두33593 판결례 참조)이어서 최초로 수립된 산업단지개발계획에는 장래 여건의 변화에 따라 변경될 가능성이 내포되어 있다고 볼 수 있고, 산업입지법에서는 국가산업단지(제6조제3항), 일반산업단지(제7조제2항) 및 도시첨단산업단지(제7조의2제4항)를 지정하려면 각각 해당 산업단지정권자가 산업단지개발계획을 수립하여 관계 행정기관의 장 등(각주: 국가산업단지의 경우에는 관할 시·도지사의 의견을 듣고, 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여야 하고, 일반산업단지의 경우에는 관할 시장·군수 또는 구청장의 의견을 듣고 국토교통부장관을 비롯한 관계 행정기관의 장과 협의해야 하며, 도시첨단산업단지의 경우에는 관계 행정기관의 장과 협의해야 함.)과 협의해야 한다고 규정하면서, 산업단지개발계획을 변경하려는 경우에도 또한 같다고 각각 규정하여 산업단지개발계획을 최초로 수립할 때와 마찬가지로 관계 행정기관의 장 등과의 협의 등 절차를 거쳐 산업단지개발계획을 변경할 수 있도록 하고 있는바, 사업시행자는 산업단지개발계획이 관련 절차를 거쳐 적법하게 변경된 경우에는 그 변경을 통해 확정된 산업단지개발계획에 따라 산업단지개발사업을 시행하게 된다고 할 것입니다.

  그런데 산업입지법 시행령 제42조의4제4항제1호에서는 사업시행자가 조성한 사업시설용지를 수의계약으로 공급할 수 있는 경우 중 하나로 같은 영 제7조제2항제3호에 따라 산업단지지정권자와 입주협약을 체결한 기업이 ‘산업단지개발계획’ 중 ‘유치업종의 배치계획’에 포함되거나 그 기업이 사용하려는 면적이 ‘유치업종별 공급면적’에 포함된 경우를 규정하면서, 그 ‘산업단지개발계획’을 ‘최초로 수립된 산업단지개발계획’으로 한정한다고 규정하고 있지 않으므로, 산업단지개발계획이 변경된 경우 그 변경된 계획도 같은 영 제42조의4제4항제1호의 ‘산업단지개발계획’에 해당된다고 보는 것이 해당 규정의 문언에 부합하는 해석이라 할 것입니다.

  그리고 산업입지법 시행령 제42조의4제4항제1호는 같은 항 제3호의 입법 취지(각주: 산업단지의 분양 촉진, 특정산업 집적화, 지역경제 활성화 등을 위해 필요한 경우 국가산업단지 또는 도시첨단산업단지의 지정권자인 국토교통부장관의 승인을 받아 시·도지사 또는 사업시행자가 입주협약을 체결하여 수의계약을 할 수 있도록 허용함으로써 국가산업단지 또는 도시첨단산업단지에 대해서 지방자치단체 및 사업시행자가 기업과 입주협약을 체결하여 해당 기업의 유치에 적극 참여하도록 유도하려는 취지(법제처 2017. 3. 13. 회신 17-0085 해석례 참조))와 유사하게 산업단지의 분양 촉진, 특정산업 집적화, 지역경제 활성화 등을 위해 필요한 경우 산업단지지정권자가 기업과 입주협약을 체결한 후 해당 기업의 배치계획 또는 그 기업이 사용하려는 면적이 포함되도록 산업단지개발계획을 변경하여 해당 기업에 대해서 수의계약으로 산업시설용지를 제공할 수 있도록 함으로써 산업단지의 기업 유치에 적극 참여하도록 유도하려는 규정으로 볼 수 있는바, 사업시행자는 변경된 산업단지개발계획을 근거로 같은 영 제42조의4제4항제1호에 따라 산업시설용지를 수의계약으로 공급할 수 있다고 보는 것이 같은 호의 입법 취지에 부합하는 해석이라 할 것입니다.

  한편 산업입지법 시행령 제42조의4제4항제1호에 따른 ‘산업단지개발계획’에 수립 이후 변경된 산업단지개발계획이 포함된다고 해석하면, 산업단지지정권자가 특정 기업에게 산업시설용지를 수의계약으로 공급할 목적으로 유치업종의 배치계획을 변경하는 내용의 입주협약을 체결하게 되어 불공정하게 산업시설용지를 공급할 가능성이 있으므로, 같은 호의 산업단지개발계획은 ‘최초로 수립된 산업단지개발계획’으로 한정된다는 의견이 있습니다.

  그러나 산업입지법 제6조제3항에서는 국가산업단지의 지정권자인 국토교통부장관이 국가산업단지의 지정에 관한 산업단지개발계획을 변경하려면 관할 시·도지사의 의견을 듣고, 관계 중앙행정기관의 장과 협의해야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항에서는 대통령령으로 정하는 중요한 사항(각주: 산업단지면적의 100분의 10이상의 면적변경(산업입지법 시행령 제7조제1항제1호), 주요 유치업종의 변경(도로를 제외한 기반시설의 용량이나 면적의 증가가 수반되는 경우로 한정함. 같은 항 제2호) 또는 국토교통부장관이 정하는 토지이용계획 및 주요기반시설계획의 변경(같은 항 제3호))을 변경하려는 경우에는 같은 법 제3조의 산업입지정책심의회의 심의를 거쳐야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제10조에서 산업단지지정권자는 같은 법 제6조, 제7조, 제7조의2에 따라 산업단지를 지정하거나 대통령령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 경우에는 이를 공고하여 주민 및 관계 전문가 등의 의견을 들어야 하고, 그 의견이 타당하다고 인정할 때에는 이를 반영해야 한다고 규정하는 등(각주: 산업입지법 제7조제2항에서 일반산업단지의 지정권자가 일반산업단지개발계획을 변경하려면 관할 시장·군수·구청장의 의견을 듣고, 국토교통부장관을 비롯한 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제5항 전단에서 일반산업단지의 지정권자는 일반산업단지의 변경 내용을 국토교통부장관에게 통보하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제7조의2제4항에서 도시첨단산업단지의 지정권자가 도시첨단단지개발계획을 변경하려면 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제5항에서 국토교통부장관이 대통령령으로 정하는 중요한 사항을 변경하려는 경우에는 같은 법 제3조의 산업입지정책심의회의 심의를 거쳐야 한다고 규정하고 있음.) 산업입지법령에서는 산업단지지정권자가 산업단지개발계획을 변경하는 경우 그 변경된 계획의 타당성을 심의하거나 관계 기관 및 주민 등의 의견을 수렴할 수 있는 절차를 마련하고 있으므로, 산업단지지정권자가 특정 기업에게 특혜를 줄 가능성이 있다는 이유만으로 같은 법 시행령 제42조의4제4항제1호에 따른 ‘산업단지개발계획’의 범위를 축소 해석하여 ‘산업단지지정권자와 입주협약을 체결한 기업’이나 ‘그 기업이 사용하려는 면적’이 산업단지개발계획 최초 수립 당시부터 포함되어 있어야 하는 것으로 한정하여 해석할 수는 없다고 할 것입니다.

  따라서 최초로 수립된 산업단지개발계획이 변경된 경우, 변경된 산업단지개발계획은 산업입지법 시행령 제42조의4제4항제1호의 ‘산업단지개발계획’에 해당합니다.

  나. 질의 나에 대하여

  먼저 행정청은 구체적인 행정계획을 입안·결정할 때 비교적 광범위한 형성의 재량을 가지는데 이러한 법리는 산업단지개발계획에도 마찬가지로 적용되는 것(각주: 대법원 2021. 7. 29. 선고 2021두33593 판결례 참조)이어서 최초로 수립된 산업단지개발계획에는 장래 여건의 변화에 따라 변경될 가능성이 내포되어 있다고 볼 수 있고, 산업입지법에서는 국가산업단지(제6조제3항) 및 도시첨단산업단지(제7조의2제4항)를 지정하려면 각각 해당 산업단지정권자가 산업단지개발계획을 수립하여 관계 행정기관의 장 등(각주: 국가산업단지의 경우에는 관할 시·도지사의 의견을 듣고, 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여야 하고, 도시첨단산업단지의 경우에는 관계 행정기관의 장과 협의해야 함.)과 협의해야 한다고 규정하면서, 산업단지개발계획을 변경하려는 경우에도 또한 같다고 각각 규정하여 산업단지개발계획을 최초로 수립할 때와 마찬가지로 관계 행정기관의 장 등과의 협의 등 절차를 거쳐 산업단지개발계획을 변경할 수 있도록 하고 있는바, 사업시행자는 산업단지개발계획이 관련 절차를 거쳐 적법하게 변경된 경우에는 그 변경을 통해 확정된 산업단지개발계획에 따라 산업단지개발사업을 시행하게 된다고 할 것입니다.

  그런데 산업입지법 시행령 제42조의4제4항제3호 각 목 외의 부분에서는 사업시행자가 조성한 사업시설용지를 수의계약으로 공급할 수 있는 경우 중 하나로 같은 호 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우로서 해당 산업단지지정권자의 승인을 받아 시·도지사 또는 사업시행자와 입주협약을 체결한 기업이 ‘산업단지개발계획’ 중 ‘유치업종의 배치계획’에 포함되거나 그 기업이 사용하려는 면적이 ‘유치업종별 공급면적’에 포함된 경우를 규정하면서, ‘산업단지개발계획’을 ‘최초로 수립된 산업단지개발계획’으로 한정한다고 규정하고 있지 않으므로, 산업단지개발계획이 변경된 경우 그 변경된 계획도 같은 영 제42조의4제4항제3호의 ‘산업단지개발계획’에 해당된다고 보는 것이 해당 규정의 문언에 부합하는 해석이라 할 것입니다.

  그리고 산업입지법 시행령 제42조의4제4항제3호는 산업단지의 분양 촉진, 특정산업 집적화, 지역경제 활성화 등을 위해 필요한 경우 국가산업단지 또는 도시첨단산업단지의 지정권자인 국토교통부장관의 승인을 받아 시·도지사 또는 사업시행자가 입주협약을 체결하여 수의계약을 할 수 있도록 허용함으로써 국가산업단지 또는 도시첨단산업단지에 대해서 지방자치단체 및 사업시행자가 기업과 입주협약을 체결하여 해당 기업의 유치에 적극 참여하도록 유도하려는 것(각주: 법제처 2017. 3. 13. 회신 17-0085 해석례 참조)인바, 사업시행자는 변경된 산업단지개발계획을 근거로 같은 영 제42조의4제4항제3호에 따라 산업시설용지를 수의계약으로 공급할 수 있다고 보는 것이 같은 호의 입법 취지에 부합하는 해석이라 할 것입니다.

  한편 산업입지법 시행령 제42조의4제4항제3호에 따른 ‘산업단지개발계획’에 수립 이후 변경된 산업단지개발계획이 포함된다고 해석하면, 시·도지사 또는 사업시행자가 특정 기업에게 산업시설용지를 수의계약으로 공급할 목적으로 유치업종의 배치계획을 변경하는 내용의 입주협약을 체결하게 되어 불공정하게 산업시설용지를 공급할 가능성이 있으므로, 같은 호의 산업단지개발계획은 ‘최초로 수립된 산업단지개발계획’으로 한정된다는 의견이 있습니다.

  그러나 산업입지법 시행령 제42조의4제4항제3호 각 목 외의 부분에서는 시·도지사 또는 사업시행자가 체결한 입주협약은 국토교통부장관의 승인을 받아야 한다고 규정하고 있고, 산업입지법 제6조제3항에서는 국토교통부장관이 국가산업단지개발계획을 변경하려면 관할 시·도지사의 의견을 듣고, 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제4항에서는 국토교통부장관이 대통령령으로 정하는 중요한 사항을 변경하려는 경우에는 같은 법 제3조의 산업입지정책심의회의 심의를 거쳐야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제10조에서 산업단지지정권자는 같은 법 제6조 및 제7조의2에 따라 산업단지를 지정하거나 대통령령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 경우에는 이를 공고하여 주민 및 관계 전문가 등의 의견을 들어야 하고, 그 의견이 타당하다고 인정할 때에는 이를 반영하여야 한다고 규정하는 등 산업입지법령에서는 산업단지지정권자가 산업단지개발계획을 변경하는 경우 그 변경된 계획의 타당성을 심의하거나 관계 기관 및 주민 등의 의견을 수렴할 수 있는 절차를 마련하고 있으므로, 산업단지지정권자가 특정 기업에게 특혜를 줄 가능성이 있다는 이유만으로 같은 법 시행령 제42조의4제4항제3호에 따른 ‘산업단지개발계획’의 범위를 축소 해석하여 ‘산업단지지정권자의 승인을 받아 시·도지사 또는 사업시행자와 입주협약을 체결한 기업’이나 ‘그 기업이 사용하려는 면적’이 산업단지개발계획 최초 수립 당시부터 포함되어 있어야 하는 것으로 한정하여 해석할 수는 없다고 할 것입니다.

  따라서 최초로 수립된 산업단지개발계획이 변경된 경우, 그 변경된 산업단지개발계획은 산업입지법 시행령 제42조의4제4항제3호의 ‘산업단지개발계획’에 해당합니다.


  산업입지 및 개발에 관한 법률
제38조(개발한 토지·시설 등의 처분) ① 사업시행자가 개발한 토지·시설 등 중 산업단지관리기본계획이 수립된 지역 안의 토지·시설 등을 분양·임대·양도(이하 이 조에서 “처분”이라 한다)하려는 경우에는 처분계획을 작성하여 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제30조에 따른 관리기관(이하 이 조에서 “관리기관”이라 한다)과 협의하여야 하며, 관리기관은 협의 요청일부터 20일 이내에 의견을 통지하여야 한다.
  ② ∼ ⑥ (생  략)
  ⑦ 제1항에 따른 처분계획의 내용·처분방법·처분절차·가격기준 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 이 경우 국가 또는 지방자치단체인 사업시행자가 임대하는 경우의 임대조건·임대방법·임대절차 및 임대료 산정기준 등에 관하여는 「국유재산법」 및 「공유재산 및 물품 관리법」의 관련 규정을 적용하지 아니한다.
  ⑧ ∼ ⑪ (생  략)

  산업입지 및 개발에 관한 법률 시행령
제42조의4(개발토지·시설 등의 공급방법 및 처분절차 등) ①사업시행자가 개발한 토지·시설등을 분양 또는 임대하고자 하는 때에는 제39조 및 제41조의 규정에 의한 분양계획 및 임대사업계획(이하 이 조에서 “처분계획”이라 한다)에서 정하는 바에 따라 가격기준·자격요건 및 대상자선정방법등 주요내용을 중앙 또는 당해 지방에서 발간되는 일간신문에 공고하여야 한다.
  ②제1항의 규정에 의하여 개발토지·시설등을 분양 또는 임대받고자 하는 자는 사업시행자에게 분양·임대신청서를 제출하여야 한다.
  ③사업시행자는 제2항에 따른 신청자 중에서 처분계획에서 정한 자격요건에 따라 분양 또는 임대받을 자를 선정하되, 그 대상자 간에 경쟁이 있는 경우에는 추첨의 방법으로 선정한다. 다만, 산업시설용지(복합용지 내에 산업시설을 설치하기 위한 용지를 포함하며, 대학내산업시설용지는 제외한다)의 경우 다음 각 호에 해당하는 자를 우선적으로 선정할 수 있으며, 대학내산업시설용지의 경우 국토교통부장관이 정하여 고시하는 바에 따라 「중소기업창업 지원법」에 따른 창업기업 또는 「중소기업기본법」 제2조제1항에 따른 중소기업을 우선적으로 선정해야 한다.
  1. ∼ 11. (생  략)
  ④ 제3항에도 불구하고 사업시행자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 산업시설용지(복합용지 내에 산업시설을 설치하기 위한 용지를 포함하며, 이하 이 조에서 같다)를 수의계약으로 공급할 수 있다.
  1. 제7조제2항제3호에 따라 산업단지지정권자와 입주협약을 체결한 기업이 산업단지개발계획 중 유치업종의 배치계획에 포함되거나 그 기업이 사용하려는 면적이 유치업종별 공급면적에 포함된 경우
  2. (생  략)
  3. 국가산업단지 또는 도시첨단산업단지(국토교통부장관이 지정권자인 경우만 해당한다)에서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우로서 해당 산업단지지정권자의 승인을 받아 시·도지사 또는 사업시행자와 입주협약을 체결한 기업이 산업단지개발계획 중 유치업종의 배치계획에 포함되거나 그 기업이 사용하려는 면적이 유치업종별 공급면적에 포함된 경우
    가. 산업단지 활성화를 위하여 분양 촉진이 필요한 경우
    나. 해당 지역에 특정산업의 집적화가 필요한 경우
    다. 지역경제 활성화를 위하여 필요한 경우
  4. (생  략)
  ⑤ ∼ ⑦ (생  략)
<관계 법령>