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1. 질의요지

「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조제1항에서는 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경 등의 시행을 할 수 없으나(본문), 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 시장·군수·구청장(각주: 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장을 말하며, 이하 같음.)의 허가(이하 “행위허가”라 함)를 받아 그 행위를 할 수 있다(단서)고 규정하면서, 그 행위허가 대상으로 같은 항 제2호에서는 ‘개발제한구역의 건축물로서 같은 법 제15조에 따라 지정된 취락지구(이하 “취락지구”라 함)로의 이축(移築)’을 규정하고 있는바,

  「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 함) 제4조에 따른 공익사업(이하 “공익사업”이라 함)의 추진으로 인하여 개발제한구역이 해제된 지역의 박물관(각주: 「박물관 및 미술관 진흥법」 제2조제1호에 따른 박물관으로서, 박물관은 구 개발제한구역법 시행령(2009. 8. 5. 대통령령 제21670호로 일부개정되기 전의 것을 말함) 별표 1 제7호사목에 따라 개발제한구역에서 건축이 허용되었다가, 같은 영이 대통령령 제21670호로 일부개정되면서 개발제한구역에서 건축이 허용되는 건축물에서 제외되었으나, 개정 당시 같은 영 부칙 제3조제1항에서 종전 규정에 따라 허가를 받은 경우에는 개정규정에도 불구하고 종전의 규정에 따른다는 경과조치를 두었는바, 이 사안의 박물관은 대통령령 제21670호 개정 전 허가를 받은 것으로서 같은 영 부칙 제3조제1항에 따라 적법하게 설립된 박물관임을 전제하며, 이하 같음.)은 개발제한구역법 제12조제1항제2호에 따른 취락지구로의 이축에 대한 행위허가 대상 건축물에 해당하는지?

2. 회답

  공익사업의 추진으로 인하여 개발제한구역이 해제된 지역의 박물관은 개발제한구역법 제12조제1항제2호에 따른 취락지구로의 이축에 대한 행위허가 대상 건축물에 해당하지 않습니다.

3. 이유

  먼저 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법을 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(각주: 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조), 개발제한구역법 제12조제1항제2호에서는 개발제한구역에서의 행위허가 대상 행위의 하나로 ‘개발제한구역의 건축물로서 취락지구로의 이축’을 규정하고 있을 뿐, 공익사업의 추진으로 인하여 ‘개발제한구역이 해제된 지역의 기존 건축물’은 같은 항 각 호 외의 부분 단서에 따른 행위허가 대상에 포함하고 있지 않은바, 같은 항 제2호에서 규정하고 있는 취락지구로의 이축에 대한 행위허가 대상 건축물은 그 이축에 대한 행위허가 당시 ‘개발제한구역 안에 있는 건축물’을 의미한다는 점이 문언상 명확하다고 할 것입니다. 

  그리고 개발제한구역법은 개발제한구역의 지정과 개발제한구역에서의 행위제한 등에 필요한 사항을 정함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적(제1조)으로 하는 법률로서, 같은 법 제12조제1항에 따른 행위제한 규정은 개발제한구역에서 건축행위 및 용도변경 등의 행위를 하는 것을 원칙적으로 금지하되(본문), 공익사업의 시행으로 인하여 생활근거를 상실하는 경우 등 일정한 요건과 기준을 충족하는 경우에만 시장·군수·구청장의 허가를 받아 예외적으로 일정한 행위를 할 수 있도록 하려는 것(단서)으로서, 같은 항 제2호는 ‘개발제한구역의 기존 건축물’의 소유자가 개발제한구역 내에 주민이 집단적으로 거주하는 취락으로 지정된 취락지구 안으로 그 건축물을 이축하는 것을 제한적으로 인정하기 위한 것(각주: 대법원 2011. 1. 13. 선고 2009두20755 판결례 참조)이므로, 이러한 예외사유를 해석할 때에는 합리적 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 안 되고 이러한 입법취지를 고려하여 보다 엄격하게 해석하는 것이 타당(각주: 법제처 2020. 3. 4. 회신 19-0709 해석례 및 법제처 2016. 3. 25. 회신 15-0694 해석례 참조)하다고 할 것인바, 같은 호에서 행위허가를 받아 취락지구로 이축할 수 있는 건축물을 명시적으로 ‘개발제한구역의 건축물’로 규정하고 있으므로, ‘공익사업의 추진으로 인해 이미 개발제한구역이 해제된 지역의 건축물’인 경우에는 같은 호에 따라 개발제한구역 내 취락지구로의 이축에 대한 행위허가 대상 건축물에 해당되지 않는다고 보는 것이 해당 규정의 입법취지와 규정체계에 부합합니다.

  아울러 개발제한구역법 제12조제1항 각 호 외의 부분 단서는 개발제한구역 내 재산권의 행사에 대한 규제를 완화하기 위한 것으로서, 같은 항 제1호마목에서는 기존 개발제한구역 내 건축물 소유자의 안정적인 생활근거를 계속 마련해줄 필요가 있다는 정책적 고려에서 ‘개발제한구역’인 경우가 아닌 경우에도 예외적으로 ‘공익사업의 추진으로 인해 개발제한구역이 해제된 지역’이라도 해당 지역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설(각주: 개발제한구역법 제12조제1항제1호의 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제13조 및 별표 1 제5호의 건축물[동식물 관련 시설, 농수산물 보관 및 관리 관련 시설, 주택(「건축법 시행령」 별표 1 제1호가목에 따른 단독주택), 근린생활시설, 주민 공동이용시설, 공중화장실, 야영장, 실외체육시설)을 말함.)인 경우에는 개발제한구역 내 건축 등을 예외적으로 허용(각주: 대법원 2021. 4. 29. 선고 2020두52917 판결례 및 2016. 11. 2. 의안번호 제2003222호로 발의된 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 일부개정법률안(대안반영폐기)에 대한 국토교통위원회 검토보고서 참조]하고 있는데, 이 사안의 박물관은 같은 항 제1호 각 목 외의 부분의 위임에 따라 같은 호 각 목에 해당하는 건축물의 종류 및 건축의 범위를 구체적으로 규정하고 있는 같은 법 시행령 제13조제1항 및 별표 1에 따른 ‘주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설’에 해당하지 않는다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.

  따라서 공익사업의 추진으로 인하여 개발제한구역이 해제된 지역의 박물관은 개발제한구역법 제12조제1항제2호에 따른 취락지구로의 이축에 대한 행위허가 대상 건축물에 해당하지 않습니다.

<관계 법령>
  개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법
제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 “도시·군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 “시장·군수·구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 
  1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경
    가. ～ 라. (생  략)
    마. 개발제한구역 주민과 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 추진으로 인하여 개발제한구역이 해제된 지역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설
  1의2. (생  략)
  2. 개발제한구역의 건축물로서 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축(移築)
  3. ～ 9. (생  략)
  ② ～ ⑪ (생  략)