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1. 질의요지

「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조제1항에서는 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경 등의 시행을 할 수 없으나(본문), 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 시장·군수·구청장(각주: 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장을 말하며, 이하 같음.)의 허가(이하 “행위허가”라 함)를 받아 그 행위를 할 수 있다(단서)고 규정하면서, 그 행위허가 대상으로 같은 항 제3호의2에서는 ‘「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 함) 제4조에 따른 공익사업(개발제한구역에서 시행하는 공익사업만 해당함(각주: 개발제한구역법 제12조제1항제3호 참조))의 시행에 따라 철거되는 건축물 중 취락지구로 이축이 곤란한 건축물로서 개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택, 공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위’를 규정하고 있는바,

  개발제한구역 지정 당시부터 있었으나 토지보상법 제4조에 따른 공익사업의 추진으로 인하여 개발제한구역이 해제된 지역에서 철거되어 멸실된 공장은 개발제한구역법 제12조제1항제3호의2에 따른 취락지구가 아닌 지역으로의 이축에 대한 행위허가 대상 건축물에 해당하는지?

2. 회답

  개발제한구역 지정 당시부터 있었으나 토지보상법 제4조에 따른 공익사업의 추진으로 인하여 개발제한구역이 해제된 지역에서 철거되어 멸실된 공장은 개발제한구역법 제12조제1항제3호의2에 따른 취락지구가 아닌 지역으로의 이축에 대한 행위허가 대상 건축물에 해당하지 않습니다.

3. 이유

  먼저 개발제한구역법 제12조제1항제3호에서는 개발제한구역에서의 행위허가 대상 행위로 “토지보상법 제4조에 따른 공익사업의 시행에 따라 철거된 건축물을 이축하기 위한 이주단지의 조성”을 규정하면서 같은 호의 “공익사업” 뒤에 괄호를 두어 “개발제한구역에서 시행하는 공익사업만 해당한다. 이하 이 항에서 같다”고 규정하여, 개발제한구역법 제12조제1항제3호 다음에 위치한 같은 항 제3호의2에서 규정하고 있는 공익사업 또한 “개발제한구역에서 시행하는 공익사업”만을 의미하는데, 토지보상법 제4조에 따른 공익사업은 개발제한구역에서 시행하는 사업과 개발제한구역에서 시행하지 않는 사업으로 구분될 수 있으므로(각주: ① 개발제한구역에서 시행할 수 있는 공익사업: 공원·녹지 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설(개발제한구역법 제12조제1항제1호가목), 철도·도로·수도·전기공급설비 등 개발제한구역을 통과하는 선형시설과 필수시설(같은 호 나목), 공항·항만 등 개발제한구역 내 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설(같은 호 다목), 국방·군사에 관한 시설 및 교정시설(같은 호 라목) 등 ② 개발제한구역을 해제하고 시행하는 공익사업 : 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 산업단지 조성, 「도시개발법」에 따른 도시개발사업 등 개발제한구역에서 허용하고 있지 않은 사업), 개발제한구역법 제3조에 따라 개발제한구역을 해제(각주: 개발제한구역법 제3조, 같은 법 시행령 제2조제3항 및 「개발제한구역의 조정을 위한 도시관리계획 변경안 수립 지침(국토교통부훈령)」 제3장제4절 3-4-1 등 참조)한 후 시행하는 사업은 ‘개발제한구역에서 시행하는 공익사업’으로 볼 수 없고, 개발제한구역법 제12조제1항제3호의2에서도 같은 호에 따른 공익사업의 범위에 개발제한구역이 해제된 지역에서 시행하는 공익사업을 별도로 포함하는 규정을 두고 있지 않은바, 이 사안과 같이 공익사업을 추진하기 위하여 개발제한구역이 해제되었고 기존 개발제한구역에 있던 공장이 공익사업 시행으로 철거되어 멸실된 경우라면, 해당 공장은 같은 호에 따른 이축에 대한 행위허가 대상 건축물에 해당하지 않는다는 점이 관련 규정의 문언 및 체계상 명확하다고 할 것입니다. 

  그리고 개발제한구역법은 개발제한구역의 지정과 개발제한구역에서의 행위제한 등에 필요한 사항을 정함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적(제1조)으로 하는 법률로서, 같은 법 제12조제1항에 따른 행위제한 규정은 개발제한구역에서의 건축행위 및 용도변경 등의 행위를 하는 것을 원칙적으로 금지하되, 공익사업의 시행으로 인하여 생활근거를 상실하는 경우 등 일정한 요건과 기준을 충족하는 경우에만 시장·군수·구청장의 허가를 받아 예외적으로 일정한 행위를 할 수 있도록 하려는 것으로서, 같은 항 제3호의2는 ‘개발제한구역에서 시행하는 공익사업’의 시행에 따라 철거되는 건축물 중 일정 요건을 충족하는 공장·종교시설 등의 취락지구 외의 지역으로의 이축을 인정하기 위한 것이므로, 이러한 예외사유를 해석할 때에는 합리적 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 안 되고 이러한 입법취지를 고려하여 보다 엄격하게 해석하는 것이 타당(각주: 법제처 2020. 3. 4. 회신 19-0709 해석례 및 법제처 2016. 3. 25. 회신 15-0694 해석례 참조)하다고 할 것인바, 같은 호에서 행위허가를 받아 취락지구 외의 지역으로 이축할 수 있는 건축물을 명시적으로 ‘개발제한구역에서 시행하는 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물’로 규정하고 있음에도 불구하고, 개발제한구역이 해제된 지역에서 공익사업의 시행에 따라 철거된 건축물을 같은 호에 따른 이축에 대한 행위허가 대상 건축물에 포함된다고 보는 것은 해당 규정의 문언과 규정체계를 벗어난 확대해석으로서 허용되지 않는다고 할 것입니다.

  또한 개발제한구역법 제12조제1항제3호의2는 2011년 9월 16일 법률 제11054호로 개발제한구역법을 일부개정하면서 종전에는 개발제한구역에서의 도로 건설 등 공익사업을 추진하는 경우 개발제한구역에 있는 기존 건축물의 상실을 방지하기 위해 같은 법 제12조제1항제2호에 따라 취락지구로만 이축할 수 있도록 하였으나, 공장·종교시설 등의 경우 환경오염 등에 따른 주거환경 악화 등의 문제가 있어 사실상 취락지구로의 이축이 곤란하여 종전의 재산권을 보장할 수 있는 방안이 부재한 점을 고려해 개발제한구역 지정 당시부터 있던 공장·종교시설 등에 대해서는 취락지구가 아닌 지역으로도 이축을 허용하기 위해 신설한 규정(각주: 2011. 9. 16. 법률 제11054호로 일부개정되어 2012. 3. 17. 시행된 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 개정이유 및 2009. 12. 8. 의안번호 제1806909호로 발의된 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 일부개정법률안(대안반영폐기)에 대한 국토해양위원회 검토보고서 참조)인바, 이는 특정 구역이 개발제한구역으로 지정되어 있음을 전제로 하여 그 구역 안에 있는 건축물을 대상으로 마련된 규정이라 할 것이므로, 종전에 개발제한구역으로 지정되었다 하더라도 공익사업 추진을 위해 그 지정이 해제된 지역에서 철거된 건축물인 경우에는 해당 규정의 적용 대상이라고 보기는 어렵습니다.

  아울러 개발제한구역법 제12조제1항 각 호 외의 부분 단서는 개발제한구역 내 재산권의 행사에 대한 규제를 완화하기 위한 것으로서, 같은 항 제1호마목에서는 기존 개발제한구역 내 건축물 소유자의 안정적인 생활근거를 계속 마련해줄 필요가 있다는 정책적 고려에서 ‘개발제한구역’인 경우가 아닌 경우에도 예외적으로 ‘공익사업의 추진으로 인해 개발제한구역이 해제된 지역’이라도 해당 지역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설(각주: 개발제한구역법 제12조제1항제1호의 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제13조 및 별표 1 제5호의 건축물[동식물 관련 시설, 농수산물 보관 및 관리 관련 시설, 주택(「건축법 시행령」 별표 1 제1호가목에 따른 단독주택), 근린생활시설, 주민 공동이용시설, 공중화장실, 야영장, 실외체육시설)을 말함.)인 경우에는 개발제한구역 내 건축 등을 예외적으로 허용(각주: 대법원 2021. 4. 29. 선고 2020두52917 판결례 및 2016. 11. 2. 의안번호 제2003222호로 발의된 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 일부개정법률안(대안반영폐기)에 대한 국토교통위원회 검토보고서 참조]하고 있는데, 이 사안의 공장은 같은 항 제1호 각 목 외의 부분의 위임에 따라 같은 호 각 목에 해당하는 건축물의 종류 및 건축의 범위를 구체적으로 규정하고 있는 같은 법 시행령 제13조제1항 및 별표 1에 따른 ‘주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설’에 해당하지 않는다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.

  따라서 개발제한구역 지정 당시부터 있었으나 토지보상법 제4조에 따른 공익사업의 추진으로 인하여 개발제한구역이 해제된 지역에서 철거되어 멸실된 공장은 개발제한구역법 제12조제1항제3호의2에 따른 취락지구가 아닌 지역으로의 이축에 대한 행위허가 대상 건축물에 해당하지 않습니다.

<관계 법령>
  개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법
제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 “도시·군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 “시장·군수·구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 
  1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경
    가. ～ 라. (생  략)
    마. 개발제한구역 주민과 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 추진으로 인하여 개발제한구역이 해제된 지역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설
  1의2. (생  략)
  2. 개발제한구역의 건축물로서 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축(移築)
  3. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업(개발제한구역에서 시행하는 공익사업만 해당한다. 이하 이 항에서 같다)의 시행에 따라 철거된 건축물을 이축하기 위한 이주단지의 조성
  3의2. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 시행에 따라 철거되는 건축물 중 취락지구로 이축이 곤란한 건축물로서 개발제한구역 지정 당시부터 있던 주택, 공장 또는 종교시설을 취락지구가 아닌 지역으로 이축하는 행위
  4. ～ 9. (생  략)
  ② ～ ⑧ (생  략)
  ⑨ 제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모·높이·입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정한다. 
  ⑩·⑪ (생  략)

개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령
제22조(허가 또는 신고의 기준) 법 제12조제9항에 따른 허가 또는 신고의 세부 기준은 별표 2와 같다. 


[별표 2] 
허가 또는 신고의 세부기준(제22조 관련)
4. 이축 및 이주단지의 조성
  가. ~ 다. (생  략)
  라. 철거 등으로 멸실되어 현존하지 아니하는 건축물을 근거로 이축 또는 이주단지의 조성을 허가하여서는 아니 된다. 다만, 공익사업의 시행으로 철거된 건축물은 그러하지 아니하다.
  마. (생  략)