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1. 질의요지

「중증장애인생산품 우선구매 특별법」(이하 “중증장애인생산품법”이라 함) 제2조제2항 각 호 외의 부분에서는 “중증장애인생산품”이란 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설 또는 단체 중 같은 법 제9조에 따라 보건복지부장관으로부터 지정을 받은 생산시설(이하 “중증장애인생산품 생산시설”이라 함)에서 생산된 제품 및 동 생산시설에서 제공하는 노무용역 등의 서비스를 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제7조제1항에서는 공공기관(각주: 「중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률」 제2조제2호 각 목에 따른 국가기관, 지방자치단체, 특별법에 따라 설립된 법인(같은 법 시행령 제2조제1항에서 정하는 자로 한정), 공공기관(같은 법 시행령 제2조제2항에서 정하는 자로 한정), 지방공사, 지방공단, 지방의료원 특별시·광역시·특별자치시·도·특별자치도 교육청, 각급 국립·공립 교육기관을 말하며, 이하 같음(중증장애인생산품법 제2조제3항 참조).)의 장은 중증장애인생산품에 대한 구매를 우선적으로 촉진해야 한다고 규정하고 있는바,
  
  중증장애인생산품 생산시설에 해당하지 않는 제3자가 중증장애인생산품 생산시설에서 생산된 제품을 그 제3자의 명의로 공공기관에 판매하는 등 해당 제품의 판매원(販賣元)이 되는 경우, 제3자가 판매하는 해당 제품은 공공기관의 장이 중증장애인생산품법 제7조제1항에 따라 구매를 우선적으로 촉진해야 하는 중증장애인생산품에 해당되는지?

2. 회답

  이 사안의 경우, 해당 제품은 공공기관의 장이 중증장애인생산품법 제7조제1항에 따라 구매를 우선적으로 촉진해야 하는 중증장애인생산품에 해당되지 않습니다.

3. 이유

  중증장애인생산품법 제2조제2항에서는 “중증장애인생산품”을 ‘중증장애인생산품 생산시설에서 생산된 제품 및 동 생산시설에서 제공하는 노무용역 등의 서비스’로 정의하고 있고, 같은 법 제9조제1항 전단에서는 중증장애인생산품 생산시설로 지정받고자 하는 자는 ‘대통령령으로 정하는 시설의 기준과 중증장애인의 고용비율 및 품질요건 등’을 갖추어 보건복지부장관의 지정을 받아야 한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제16조제1항에서는 중증장애인생산품 생산시설로 지정받으려는 자는 같은 항 각 호의 요건을 모두 갖추어야 한다고 정하면서, 같은 조 제3항에서는 같은 조 제1항에 따른 생산시설의 지정기준에 관한 세부사항 등은 보건복지부장관이 정하여 고시한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 「중증장애인생산품 생산시설 지정 관련 심사기준」(보건복지부고시 제2023-2호) 제2조 및 별표 1에서는 중증장애인생산품 생산시설로서 지정받고자 하는 자가 충족해야하는 심사항목별 심사기준을 정하면서, 같은 표 제4호바목2)에서 중증장애인생산품 생산시설은 지정받은 품목에 대해 중증장애인생산품 생산시설 명의로 완제품을 생산해야 하며 제품 또는 제품의 포장지에 ‘중증장애인생산품 생산시설 명의의 제조·판매원이 표시’되어 있어야 한다고 규정하고 있는바,

  이 사안에서는 제조원(생산자)은 ‘중증장애인생산품 생산시설’이나, 그 판매원은 ‘중증장애인생산품 생산시설이 아닌 자’인 경우 해당 제품이 중증장애인생산품법 제2조제2항에 따른 “중증장애인생산품”에 해당하는지 여부가 문제됩니다.

  먼저 중증장애인생산품법 제9조제1항 전단의 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제16조제1항 본문에서는 중증장애인생산품 생산시설로 지정받으려는 자는 같은 항 각 호의 요건을 모두 갖추어야 한다고 규정하면서, 같은 항 단서에서 둘 이상의 품목을 생산하는 생산시설의 경우에는 ‘각 품목별로’ 해당 요건을 모두 갖추어야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 별지 제1호서식 및 제2호서식에 따르면 중증장애인생산품 생산시설 지정 신청서에는 생산품목을 기재하고, 지정서에는 생산품목별로 구분하여 지정 유효기간 및 최초 지정일을 각각 기재하도록 되어 있는바, 이러한 중증장애인생산품법령의 규정 내용과 체계를 종합해 보면, 중증장애인생산품법 제9조제1항에 따른 중증장애인생산품 생산시설의 지정은 해당 시설에서 생산하는 생산품목별로 각각 이루어지는 것으로서, 중증장애인생산품 생산시설로 지정된 경우라도 그 시설에서 생산한 모든 품목이 중증장애인생산품에 해당하는 것이 아니라, 해당 품목의 직접 생산에 참여하는 장애인의 수, 해당 품목의 직접 생산에 걸리는 총근로시간 중 장애인 근로시간이 차지하는 비율 등의 요건을 갖추어 지정받은 품목만 중증장애인생산품에 해당한다고 할 것이므로, 같은 법 제2조제2항의 ‘제9조에 따라 보건복지부장관으로부터 지정을 받은 생산시설에서 생산된 제품’은 ‘중증장애인생산품 생산시설’에서 생산한 모든 제품이 아니라, ‘중증장애인생산품 생산시설 지정요건을 충족하는 해당 품목의 제품’을 의미한다고 할 것입니다.

  그리고 「중증장애인생산품 생산시설 지정 관련 심사기준」(보건복지부고시 제2023-2호)은 중증장애인생산품법 시행령 제16조제3항의 위임에 따라 같은 조 제1항에 따른 생산시설의 지정에 관한 세부적인 심사기준을 정한 것으로서, 보건복지부장관은 중증장애인생산품 생산시설을 지정할 때 해당 심사기준에 따라야 하는바, 중증장애인생산품법 제9조에 따라 지정받은 중증장애인생산품 생산시설에서 생산한 생산품목은 「중증장애인생산품 생산시설 지정 관련 심사기준」 별표 1 제4호바목2)에 따라 제품 또는 제품의 포장지에 생산시설 명의의 제조·판매원이 표시되어 있어야 한다는 요건을 충족하는 것이어야 하므로, 중증장애인생산품법 제7조제1항에 따라 우선구매 대상이 되는 중증장애인생산품은 중증장애인생산품 생산시설에서 직접 생산하고 그 명의로 판매하는 제품이어야 할 것입니다. 

  또한 중증장애인생산품법은 경쟁고용이 어려운 중증장애인들을 고용하는 직업재활시설 등의 생산품에 대한 우선구매를 지원함으로써 중증장애인의 직업재활을 돕고 국민경제발전에 기여함을 목적으로 하는 법률(제1조)로서, 같은 법 제7조에서 공공기관에 대해 중증장애인생산품을 우선 구매할 의무를 부여하면서(제1항), 구매계획과 구매실적을 제출하도록 하고(제2항), 중증장애인생산품을 분리발주(제3항)하거나 수의계약으로 구매할 수 있도록(제4항) 하는 등 중증장애인생산품에 대한 우선구매를 지원하도록 하는 것은 ‘해당 생산품을 생산하는 시설에서 중증장애인을 고용하여 제품의 생산 및 노무용역 등 서비스 제공에 종사하도록 함으로써 중증장애인의 직업재활에 기여하고 있다는 점을 고려한 것이라 할 것인데, 같은 법령에서는 중증장애인생산품 생산시설 지정요건으로 중증장애인생산품을 직접 생산할 것, 생산에 참여하는 장애인이 10명 이상일 것, 상시적으로 전체 근로자의 100분의 70 이상이 중증장애인생산품의 직접 생산 또는 서비스 제공 과정에 참여하게 할 것 등 장애인의 고용 및 근로에 관한 요건을 엄격하게 규정하고 있고(같은 법 시행령 제16조제1항), 지정요건에 미달하게 되거나, 품질보장 의무를 위반한 경우 등에는 중증장애인생산품 생산시설 지정의 취소·정지 등의 제재처분을 할 수 있도록 하고 있는바(같은 법 제10조), 이와 같이 같은 법령에 따른 규율을 받지 않는 제3자가 그 명의로 중증장애인생산품을 판매함으로써 그에 따른 이익을 취하는 것은 중증장애인생산품 생산시설 지정제도 및 공공기관 우선구매 제도의 취지에 부합하지 않는다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.

  아울러 중증장애인생산품법은 「장애인복지법」에 따른 장애인생산품의 우선구매 제도를 보다 강화하기 위해 마련된 특별법(각주: 중증장애인생산품 우선구매 특별법안(정성화의원 대표발의) 국회 검토보고서(2007. 2.) 참조.)으로, 중증장애인생산품법 제정안이 발의될 당시 구 장애인복지법(각주: 2007. 4. 11. 법률 제8367호로 전부개정되기 전의 것을 말함.) 제40조제1항에서는 국가와 지방자치단체 기타 공공단체는 그 소요물품 중 보건복지부장관이 정한 품목 및 물량의 범위 내에서 매년 그 품목과 물량을 정하여 장애인복지시설, 장애인복지단체에 ‘생산을 의뢰’하여야 하며 동 물품의 ‘구매요구’가 있을 경우에는 이를 우선적으로 구매하여야 한다고 규정하고 있었고, 같은 법 시행령(각주: 2007. 10. 15. 대통령령 제20323호로 전부개정되기 전의 것을 말함.) 제23조제1항 각 호 외의 부분 전단에서는 보건복지부장관은 국가 등이 장애인복지시설 또는 장애인복지단체로부터 ‘구매해야 할 물품’의 품목 및 물량을 정하여 고시해야 한다고 규정하고 있어, 우선구매의 대상이 장애인복지시설 등이 물품의 생산과 판매까지 직접 하는 경우로 한정되어 있었던 한편, 현행 중증장애인생산품법 제7조에서는 중증장애인생산품 구매를 우선적으로 촉진하기 위한 방법으로 공공기관은 중증장애인생산품을 일반경쟁입찰이 아닌 ‘수의계약’으로 구매할 수 있다고 규정하면서(제4항), 수의계약의 절차 및 방법 등에 관하여는 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 등 관계 법령에 따른다고 규정하고 있는데(제5항), 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」을 살펴보면(각주: 지방자치단체의 경우에는 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제9조제1항 단서 및 같은 법 시행령 제25조제1항제7호의2나목에 같은 내용의 규정을 두고 있음.), 같은 법 제7조제1항 단서의 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제26조제1항제4호다목에서는 일반경쟁입찰 대신 수의계약을 할 수 있는 경우 중 하나로 ‘중증장애인생산품법 제9조제1항에 따라 지정받은 중증장애인생산품 생산시설에 해당하는 단체 등과 물품의 제조·구매 또는 용역 계약(해당 단체가 직접 생산하는 물품 및 직접 수행하는 용역에 한정함)을 체결하는 경우’를 규정하여, 중증장애인생산품 생산시설에서 ‘직접 생산하는 물품’에 대해 ‘해당 중증장애인생산품 생산시설과’ 물품 제조·구매 또는 용역 계약을 체결하는 경우에 한정하여 수의계약이 가능하도록 한정하고 있는바, 이러한 중증장애인생산품 우선구매 제도의 연혁과 관련 법령의 내용에 비추어 보더라도 중증장애인생산품 우선구매 대상이 되는 제품은 중증장애인생산품 생산시설의 명의로 생산 및 판매되는 제품으로 보는 것이 합리적이라는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.

  따라서 이 사안의 경우, 해당 제품은 공공기관의 장이 중증장애인생산품법 제7조제1항에 따라 구매를 우선적으로 촉진해야 하는 중증장애인생산품에 해당되지 않습니다.

※ 법령정비 권고사항

  중증장애인생산품법에 따른 중증장애인생산품의 판매원은 중증장애인생산품 생산시설이어야 한다는 점을 중증장애인생산품법령에 명확히 규정할 필요가 있습니다.


  중증장애인생산품 우선구매 특별법 
제2조(정의) ① (생  략)
  ② “중증장애인생산품”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설 또는 단체 중 제9조에 따라 보건복지부장관으로부터 지정을 받은 생산시설(이하 “중증장애인생산품 생산시설”이라 한다)에서 생산된 제품 및 동 생산시설에서 제공하는 노무용역 등의 서비스를 말한다.
  1. 「장애인복지법」 제58조제1항제3호의 장애인 직업재활시설
  2. 「장애인복지법」 제63조에 따른 장애인복지단체
  3. 「정신건강증진 및 정신질환자 복지서비스 지원에 관한 법률」 제27조제1항제2호의 재활훈련시설
  ③ (생  략)
제7조(공공기관의 구매촉진) ① 공공기관의 장은 중증장애인생산품에 대한 구매를 우선적으로 촉진하여야 한다.
  ② ～ ⑦ (생  략)
제9조(중증장애인생산품 생산시설의 지정) ① 중증장애인생산품 생산시설로 지정받고자 하는 자는 대통령령으로 정하는 시설의 기준과 중증장애인의 고용비율 및 품질요건 등을 갖추어 대통령령으로 정하는 기간의 범위에서 보건복지부장관의 지정을 받아야 한다. 이 경우 지정받은 기간이 만료되면 대통령령으로 정하는 바에 따라 다시 지정을 받을 수 있다. 
  ②·③ (생  략)

  중증장애인생산품 우선구매 특별법 시행령
제16조(생산시설의 지정기준 등) ①법 제9조제1항에 따라 생산시설로 지정받으려는 자는 다음 각 호의 요건을 모두 갖추어야 한다. 다만, 둘 이상의 품목을 생산하는 생산시설의 경우에는 각 품목별로 다음 각 호의 요건을 모두 갖추어야 한다. 
  1. 중증장애인생산품의 직접 생산 또는 서비스 제공 과정에 참여하는 장애인이 10명 이상일 것. 다만, 둘 이상의 품목을 생산하는 생산시설의 경우에는 각 품목별로 참여하는 장애인이 5명 이상이어야 한다.
  2. 중증장애인생산품의 직접 생산 또는 서비스 제공 과정에 참여하는 장애인이 상시적으로 전체 근로자의 100분의 70 이상이고, 그 장애인 중 중증장애인이 100분의 60 이상일 것. 다만, 중증장애인의 고용 및 근로를 통한 직접 생산 또는 서비스 제공이 현실적으로 어렵거나 적절하지 아니한 품목으로서 보건복지부장관이 정하여 고시하는 품목의 경우에는 그 품목의 직접 생산 또는 서비스 제공 과정에 참여하는 장애인 중 중증장애인이 100분의 30 이상이어야 한다.
  3. 중증장애인생산품의 직접 생산 또는 서비스 제공 과정에 걸리는 총근로시간 중 장애인의 근로시간이 차지하는 비율이 상시적으로 100분의 50 이상일 것
  ② (생  략)
  ③ 제1항에 따른 생산시설의 지정기준에 관한 세부사항 등은 보건복지부장관이 정하여 고시한다.

  중증장애인생산품 생산시설 지정 관련 심사기준
제2조(심사기준) ① 「중증장애인생산품 우선구매 특별법」제9조제1항에 따라 생산시설로 지정받고자 하는 자는 다음 각 호의 심사항목별 심사기준을 모두 충족하여야 한다.
  1. 신청자의 적격성 
  2. 장애인근로자 고용 및 비율 
  3. 장애인근로자 생산 참여 
  4. 중증장애인생산품의 직접생산 
  ②·③ (생  략)
  ④ 제1항의 심사항목별 심사기준은 별표 1과 같다.
  ⑤ (생  략)

[별표 1]
심사항목별 심사기준

1. ～ 3. (생  략)
4. 중증장애인생산품 직접 생산 
  가. ～ 마. (생  략)
  바. 완제품의 생산 
    1) (생  략)
    2) 생산시설은 지정받은 품목에 대해 생산시설 명의로 완제품을 생산(서비스 제공을 포함함)하여야 하며 제품 또는 제품의 포장지에 생산시설 명의의 제조·판매원이 표시되어 있어야 한다.
      - 단, 품목의 특성상 명의 표기가 어려운 경우는 예외로 함
      - 다른 업체 등이 생산한 제품을 단순 포장 공정만 수행하여 생산시설 명의로 납품하는 것은 완제품 생산으로 보지 않음 
    3) (생  략)
  사. (생  략)


<관계 법령>