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1. 질의요지

「민법」 제32조에서는 학술, 종교, 자선, 기예, 사교 기타 영리 아닌 사업을 목적으로 하는 사단 또는 재단은 주무관청의 허가를 얻어 이를 법인으로 할 수 있다고 규정하고 있고, 「정부조직법」 제6조제1항의 위임에 따라 마련된 「행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정」(이하 “행정위임위탁규정”이라 함) 제30조제1항에서는 「민법」 제32조에 따라 설립하였거나 설립하려는 문화체육관광부장관 소관 비영리법인의 설립허가 및 그 취소, 정관변경허가, 해산신고의 수리, 그 밖의 지도·감독에 관한 권한(이하 “정관변경허가 등 지도·감독권한”이라 함)을 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사 또는 특별자치도지사(이하 “시·도지사”라 함)에게 각각 위임하되(각 호 외의 부분 본문), ‘체육, 미디어 또는 종교 분야가 아닌 법인으로서 활동범위가 3개 이상의 특별시·광역시·특별자치시·도 또는 특별자치도(이하 “시·도”라 함)에 걸치는 비영리법인’은 그 위임 대상에서 제외(각 호 외의 부분 단서 및 제2호)하고 있는데,

  1개나 2개의 시·도를 활동범위로 하여 「민법」 제32조 및 행정위임위탁규정 제30조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따라 시·도지사로부터 설립허가를 받은 문화·예술 분야 비영리법인(이하 “문화예술비영리법인”이라 함)(각주: 행정위임위탁규정 제30조제1항 각 호 외의 부분에 따른 문화체육관광부장관 소관 비영리법인으로서, 같은 항 제1호에 따른 “문화체육관광부장관이 정하여 고시하는 비영리법인”에 해당하지 않고, 같은 항 제2호에 따른 “체육 미디어 또는 종교 분야가 아닌 법인”인 경우로 한정하며, 이하 같음. )이 해외로 활동범위를 확대하는 내용의 정관변경을 하려는 경우, 해당 법인에 대한 정관변경허가 등 지도·감독권한은 시·도지사가 행사해야 하는지, 아니면 문화체육관광부장관이 행사해야 하는지?

2. 회답

  이 사안에 따른 문화예술비영리법인에 대한 정관변경허가 등 지도·감독권한은 시·도지사가 행사해야 합니다.

3. 이유

  법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(각주: 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조), 행정위임위탁규정 제30조제1항에서는 문화체육관광부장관 소관 비영리법인의 정관변경허가 등 지도·감독권한을 시·도지사에게 위임하면서, 그 위임 대상에서 제외되는 비영리법인을 같은 항 각 호로 열거하여 규정하고 있는바, 같은 항 각 호에 해당하지 않는 비영리법인의 정관변경허가 등 지도·감독권한은 시·도지사에게 위임되어 있다고 보아야 할 것입니다. 

  이와 관련하여 행정위임위탁규정 제30조제1항제2호에서는 같은 항 각 호 외의 부분 본문에 대한 예외로서 정관변경허가 등 지도·감독권한을 시·도지사에게 위임하지 않는 비영리법인을 체육, 미디어 또는 종교 분야가 아닌 법인으로서 ‘활동범위가 3개 이상의 시·도에 걸치는 비영리법인’으로 규정하고 있어, 체육, 미디어 또는 종교 분야가 아닌 문화예술비영리법인은 그 활동범위가 3개 이상의 시·도인 경우에는 문화체육관광부장관이, 3개 미만의 시·도인 경우에는 시·도지사가 각각 정관변경허가 등 지도·감독권한을 행사한다고 보아야 할 것인데, 국내 활동범위가 1개 또는 2개의 시·도인 문화예술비영리법인이 해외에서도 활동한다고 하여 같은 호에 따른 ‘활동범위가 3개 이상의 시·도에 걸치는 비영리법인’에 해당한다고 보는 것은 문언의 의미를 벗어난 유추해석으로서 허용되기 어렵다고 할 것입니다.

  더욱이 행정위임위탁규정 제30조제1항에서 문화체육관광부장관 소관 비영리법인의 정관변경허가 등 지도·감독권한을 시·도지사에게 위임하고 있는 것은 비영리법인에게는 정관변경 등 행정 업무를 그 주된 사무소 등이 소재하는 지역에서 편리하게 처리할 수 있도록 하고, 시·도지사에게는 관할 구역 안의 비영리법인을 효율적으로 지도·감독하게 하려는 정책적 판단에 따른 것으로서(각주: 2008. 12. 31. 대통령령 제21211호로 일부개정된 행정위임위탁규정 개정이유서 참조), 같은 항 제2호에서 예외적으로 활동범위가 3개 이상의 시·도에 걸쳐 전국적으로 활동하는 것으로 볼 수 있는 비영리법인에 대해서는 그 정관변경허가 등 지도·감독권한을 시·도지사에게 위임하지 않는다는 것을 명확히 규정하고 있는 것과 달리, 그 활동범위가 해외에 미치는 비영리법인에 대해서는 특별한 예외 규정을 두지 않고 있는바, 법령상 명시적인 근거 없이 같은 항에 따라 시·도지사에게 위임된 권한의 범위를 축소하여 해석하는 것은 타당하지 않습니다.

  아울러 행정위임위탁규정 제8조에 따르면, 행정권한을 위임하는 경우 그 권한을 위임받은 수임기관이 그의 명의와 책임으로 권한을 행사하게 되는 것으로서 그 처리의 법적 효과도 1차적으로는 수임기관에게 귀속되는데, 만약 법령에 규정된 것과 달리 수임기관에게 위임된 권한을 위임기관의 장이 직접 행사할 수 있다고 해석하게 된다면 법령에 따라 부여된 행정권한의 책임 소재가 불분명하게 되는 점(각주: 법제처 2023. 3. 17. 회신 23-0209 해석례 참조), 행정위임위탁규정 제30조제1항 각 호 외의 부분 단서 및 같은 항 제1호에서는 문화체육관광부장관이 정하여 고시하는 비영리법인에 대한 정관변경허가 등 지도·감독권한은 시·도지사에 대한 권한 위임 범위에서 제외한다고 규정하고 있는바, 문화체육관광부장관이 직접 정관변경허가 등 지도·감독권한을 행사할 필요가 있다고 판단되는 경우에는 그에 해당하는 비영리법인을 고시하는 방법을 통해 그 권한을 직접 행사할 수도 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.

  따라서 이 사안에 따른 문화예술비영리법인에 대한 정관변경허가 등 지도·감독권한은 시·도지사가 행사해야 합니다.

※ 법령정비 권고사항

  문화예술비영리법인이 해외로 활동범위를 확대하는 경우, 정관변경허가 등 지도·감독권한의 행사 주체를 달리하는 법적 보완이 필요한지 여부를 정책적으로 검토할 필요가 있습니다.
<관계 법령>
  행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정
제30조(문화체육관광부 소관) ① 문화체육관광부장관은 「민법」 제32조에 따라 설립하였거나 설립하려는 문화체육관광부장관 소관의 비영리법인의 설립허가 및 그 취소, 정관변경허가, 해산신고의 수리, 그 밖의 지도·감독에 관한 권한을 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사 또는 특별자치도지사(법인의 활동범위가 2개 이상의 특별시·광역시·특별자치시·도 또는 특별자치도에 걸치는 비영리법인의 경우에는 해당 법인의 주된 사무소가 소재하는 지역을 관할하는 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사 또는 특별자치도지사를 말한다)에게 각각 위임한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 속하는 비영리법인은 제외한다. 
  1. 문화체육관광부장관이 정하여 고시하는 비영리법인
  2. 체육, 미디어 또는 종교 분야가 아닌 법인으로서 활동범위가 3개 이상의 특별시·광역시·특별자치시·도 또는 특별자치도에 걸치는 비영리법인
  ② ～ ④ (생  략)