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1. 질의요지

「청원법」 제4조제3호에서는 같은 법에 따라 국민이 청원을 제출할 수 있는 기관(이하 “청원기관”이라 함)의 하나로 “법령에 따라 행정권한을 가지고 있거나 행정권한을 위임 또는 위탁받은 법인·단체 또는 그 기관이나 개인”을 규정하고 있는데,

  「도서관법」 제51조제2항에서는 “시·도지사 및 시·도교육감은 이 법에 따른 업무의 일부를 관련 기관 또는 단체에 위탁하여 실시할 수 있다”고만 규정하고 있을 뿐, 시(市) 또는 시장의 권한·업무와 관련하여 명시적인 위임·위탁규정을 두고 있지 않으나, 「지방자치법」 제117조에서는 “지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 관할 지방자치단체나 공공단체 또는 그 기관(사업소·출장소를 포함한다)에 위임하거나 위탁할 수 있다”고 규정하고 있는 한편,

  「지역문화진흥법」 제19조제1항에서는 지방자치단체의 장은 지역문화진흥에 관한 중요 시책을 심의·지원하고 지역문화진흥 사업을 수행하기 위하여 지역문화재단 등을 설립·운영할 수 있다고 규정하면서, 같은 조 제3항에서 그 밖에 지역문화재단 등의 설립 및 운영에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정하고 있는바, 

  가. 시장은 「지방자치법」 제117조제2항을 근거로 하여 시 조례에 따라 「지역문화진흥법」 제19조제1항에 따른 지역문화재단(이하 “지역문화재단”이라 함)에 「도서관법」 제4조제1항제2호에 따라 시가 설립한 공립 도서관인 시립 도서관(이하 “시립도서관”이라 함) 운영 업무를 위탁할 수 있는지?

  나. (질의 가의 결론이 “위탁할 수 있다”임을 전제로)「지방자치법」 제117조제2항을 근거로 하여 화성시 조례에 따라 화성시의 시립도서관(이하 “화성시립도서관”이라 함) 관리·운영 업무를 화성시문화재단이 위탁받아 수행하는 경우, 그 업무를 위탁받은 화성시문화재단(이하 “수탁기관”이라 함)은 위탁받은 업무 범위에서 「청원법」 제4조제3호에 따른 청원기관에 해당하는지?

2. 회답

  가. 질의 가에 대해
  
  시장은 「지방자치법」 제117조제2항을 근거로 하여 시 조례에 따라 지역문화재단에 시립도서관 관리·운영 업무를 위탁할 수 있습니다.

  나. 질의 나에 대해
 
  이 사안의 경우, 수탁기관은 위탁받은 업무 범위에서 「청원법」 제4조제3호에 따른 청원기관에 해당합니다.  

3. 이유

  가. 질의 가에 대해

  행정권한의 위임 또는 위탁은 법률에서 정해진 권한을 대외적으로 변경하는 것이므로 법률에서 위임이나 위탁을 허용하고 있는 경우에 인정되는데,(각주: 대법원 1992. 4. 24. 선고 91누5792 판결례 참조) 「지방자치법」에서는 지방자치단체의 장의 권한·사무의 위임·위탁에 관한 일반적인 근거규정으로 같은 법 제117조(각주: 법제처 자치법규입안 길라잡이(2022) p.257 참조)를 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 관할 지방자치단체나 공공단체 또는 그 기관(사업소·출장소를 포함한다)에 위임하거나 위탁할 수 있다고 규정하고 있으며, 지역문화재단은 같은 항에 따른 공공단체에 포함(각주: 법제처 2010. 4. 16. 회신 10-0037 해석례 및 법제처 2020. 12. 2. 회신 20-0296 자치법규 의견제시 참조)되는바, 「도서관법」 제51조제2항에서 시 또는 시장의 권한·업무와 관련하여 명시적인 위임·위탁규정을 두고 있지 않다고 하여 지역문화재단에 시립도서관 관리·운영 업무의 위탁을 허용하는 규정이 존재하지 않는다고 보기는 어렵습니다. 

  또한 「지방자치법」 제117조에서는 ‘지방자치단체의 장의 권한에 속하는 사무’라는 표현을 사용하고 있으나, 같은 법 제114조에서 지방자치단체의 장이 지방자치단체를 대표하고, 그 사무를 총괄하도록 규정한 점, 같은 법 제116조에서 지방자치단체의 장은 ‘지방자치단체의 사무’를 집행하는 지위를 갖는다고 규정한 점 등을 종합해 볼 때, 같은 법 제117조에서 규정한 ‘지방자치단체의 장의 권한에 속하는 사무’란 지방자치단체의 장의 권한에 속하는 ‘지방자치단체의 사무’까지 당연히 포괄하는 것으로 보아야 할 것인데, 같은 법 제13조제2항제5호나목에서 ‘도서관 등 공공교육·체육·문화시설의 설치 및 관리’를 같은 조 제1항에 따른 지방자치단체의 자치사무와 법령에 따라 지방자치단체에 속하는 사무의 예시로 규정하고 있는 점과 시립도서관을 포함한 공립 도서관의 의미와 그 업무 등을 규정하면서, 국가 및 사회의 문화발전에 기여하는 것을 목적으로 하는 「도서관법」의 규정 내용과 체계 등에 비추어 보면, 시가 설립한 시립도서관의 관리·운영 업무는 지방자치단체의 사무에 해당하므로, 「지방자치법」 제117조제2항을 근거규정으로 하여 그 권한에 속하는 사무인 지방문화시설 운영 업무를 조례로 정하는 바에 따라 지역문화재단에 위탁하는 것도 가능하다고 할 것입니다.(각주: 법제처 2013. 12. 27. 회신 13-0587 해석례 참조)

  아울러 「대한민국 헌법」 제117조제1항에서는 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다고 규정하여 지방자치단체에 자치입법권이 있음을 명시하고 있고, 「지방자치법」 제28조제1항에서는 지방자치단체가 법령의 범위 즉, 법령에 위반되지 않는 범위에서 그 사무에 대하여(각주: 대법원 2017. 12. 5. 선고 2016추5162 판결례 참조) 같은 항 단서에 따른 주민의 권리제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙이 아닌 한 조례를 제정할 수 있도록 규정하여, 광범위한 사항에 대하여 법률에 의한 개별적 위임 없이 조례를 제정할 수 있도록 규정하고 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.

  따라서 시장은 「지방자치법」 제117조제2항을 근거로 하여 시 조례에 따라 지역문화재단에 시립도서관 관리·운영 업무를 위탁할 수 있습니다.

  나. 질의 나에 대해

  「청원법」 제4조제3호에서는 청원기관 중 하나로 ‘법령에 따라 행정권한을 위임 또는 위탁받은 법인·단체 또는 그 기관이나 개인’을 규정하고 있고, 특별한 규정이나 사정이 없는 한 법률 및 대통령령은 “법령”에 해당한다고 할 것이고, 같은 법 제5조에서 청원사항으로 피해의 구제(제1호) 및 공공의 제도 또는 시설의 운영(제4호) 등 청원기관의 고권적 권한 행사가 반드시 필요하다고 보기 어려운 사항까지 규정하고 있는 점, 같은 법 제4조제3호에서 “위탁”이라는 용어를 사용하면서 그 수탁자로 ‘법인·단체 및 개인 등’을 규정한 점 등을 종합해 보면, 같은 법 제4조제3호에 따른 ‘행정권한의 위탁’에는 행정업무(사무)의 민간위탁(각주: 법제처 법령입안·심사기준(2022) p.491-495 참조)도 포함된다고 보는 것이 타당합니다.(각주: 법제처 2023. 5. 31. 회신 23-0331 해석례 참조)

  그렇다면 「지방자치법」 제117조제2항을 근거로 하여 화성시의 조례에 따라 수탁기관이 지방자치단체의 사무인 화성시립도서관의 관리·운영 업무를 위탁받았으므로, 수탁기관은 「청원법」 제4조제3호에 따른 ‘법령에 따라 행정권한을 위탁받은 법인·단체 등’에 해당한다고 보아야 할 것입니다. 

  그리고 「청원법」 제4조제3호에서 ‘법령에 따라 행정권한을 위임 또는 위탁받은 법인·단체 또는 그 기관이나 개인’을 청원기관으로 규정한 것은 그 위임·위탁받은 권한 행사나 업무 수행과 관련하여 국민이 청원한 청원사항에 대해서는 그 수임·수탁 기관이 청원기관으로서 그 청원사항까지 직접 처리하도록 하려는 취지로 보이는바, 화성시립도서관의 관리·운영 업무를 위탁받은 수탁기관을 그 위탁받은 업무의 범위에서 청원기관에 해당한다고 보는 것이 「청원법」 제4조제3호의 입법취지에 부합하는 해석입니다.(각주: 법제처 2023. 5. 31. 회신 23-0331 해석례 참조)

  아울러 「청원법」 제3조는 청원기관의 범위를 명확하게 하여 국민들의 다양한 의견을 더 많이 수렴할 수 있도록 하려는 취지에서 2005년 8월 4일 법률 제7673호로 「청원법」을 전부개정하면서 마련된 규정이므로(각주: 2004. 8. 7. 의안번호 제170258호로 발의된 청원법개정법률안에 대한 국회 행정자치위원회 심사보고서 참조) 청원기관의 범위를 지나치게 제한적으로 해석하는 것은 타당하다고 보기 어려운 점, 법령에 따라 행정권한이나 업무를 위임·위탁받은 수임·수탁기관에 대하여 그 위임·위탁받은 권한이나 업무의 범위에서 ‘행정청’으로서의 지위가 인정되는 점(각주: 대법원 2018. 7. 11. 선고 2014두2119 판결례, 대법원 2007. 8. 23. 선고 2005두3776 판결례 참조)도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.

  따라서 이 사안의 경우, 수탁기관은 위탁받은 업무 범위에서 「청원법」 제4조제3호에 따른 청원기관에 해당합니다.

  청원법
제4조(청원기관) 이 법에 따라 국민이 청원을 제출할 수 있는 기관(이하 “청원기관”이라 한다)은 다음 각 호와 같다.
  1.·2. (생  략)
  3. 법령에 따라 행정권한을 가지고 있거나 행정권한을 위임 또는 위탁받은 법인·단체 또는 그 기관이나 개인

  지역문화진흥법
제19조(지역문화재단 및 지역문화예술위원회의 설립 등) ① 지방자치단체의 장  은 지역문화진흥에 관한 중요 시책을 심의·지원하고 지역문화진흥 사업을 수행하기 위하여 지역문화재단 및 지역문화예술위원회를 설립·운영할 수 있다.
  ② (생  략)
  ③ 그 밖에 지역문화재단 및 지역문화예술위원회의 설립 및 운영에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.

  지방자치법
제117조(사무의 위임 등) ① 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바  에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 보조기관, 소속 행정기관 또는 하부행정기관에 위임할수 있다.
  ② 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 관할 지방자치단체나 공공단체 또는 그 기관(사업소·출장소를 포함한다)에 위임하거나 위탁할 수 있다.
  ③ 지방자치단체의 장은 조례나 규칙으로 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무 중 조사·검사·검정·관리업무 등 주민의 권리·의무와 직접 관련되지 아니하는 사무를 법인·단체 또는 그 기관이나 개인에게 위탁할 수 있다.
  ④ 지방자치단체의 장이 위임받거나 위탁받은 사무의 일부를 제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 다시 위임하거나 위탁하려면 미리 그 사무를 위임하거나 위탁한 기관의 장의 승인을 받아야 한다.
<관계 법령>