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1. 질의요지

「부동산개발업의 관리 및 육성에 관한 법률」(이하 “부동산개발업법”이라 함) 제4조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 타인에게 공급할 목적으로 일정 규모 이상의 부동산개발(각주: 토지를 건설공사의 수행 또는 형질변경의 방법으로 조성하는 행위 또는 건축물을 건축·대수선·리모델링 또는 용도변경 하거나 공작물을 설치하는 행위(시공을 담당하는 행위는 제외함)를 말함(부동산개발업법 제2조제1호 참조))을 업으로 영위하려는 자는 시·도지사(각주: 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사 또는 특별자치도지사를 말하며, 이하 같음)에게 등록해야 한다고 규정하고 있고, 같은 항 각 호 외의 부분 단서에서는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 자의 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하면서, 다른 법률에 따라 해당 부동산개발을 시행할 수 있는 자로서 대통령령으로 정하는 자(제5호)를 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제3조제3항제1호에서는 ‘「기업도시개발 특별법」, 「도시개발법」 등 그 밖에 다른 법률에 따라 시행자로 지정받은 자’를 규정하고 있는 한편,

  「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제4조의2에서는 국유지·공유지를 제외한 해당 훼손지의 토지소유자 등은 대통령령으로 정하는 바에 따라 축사 등 동물·식물 관련 시설이 밀집된 훼손지의 정비사업(이하 “정비사업”이라 함)을 시행할 수 있다고 규정(제1항)하면서, 정비사업을 시행하려는 자는 관할 시장·군수·구청장에게 신청(제4항)해야 하고, 신청을 받은 시장·군수 구청장은 정비사업 요건을 검토한 결과 및 시·도지사로부터 통보받은 협의 결과를 신청인에게 통보(제7항)해야 하는 등 정비사업의 절차를 정하고 있는바,

  개발제한구역법 제4조의2제7항에 따라 정비사업 신청에 대한 협의 결과(각주: 신청한 정비사업의 정비계획 등이 적정하다는 취지의 협의 결과를 통보받은 경우를 전제로 함.)를 통보받은 자로서, 행위허가(각주: 개발제한구역법 제12조에 따른 행위허가를 말하며, 이하 같음.)의 방법으로 정비사업을 시행하려는 자는 부동산개발업법 시행령 제3조제3항제1호에 따른 “그 밖에 다른 법률에 따라 시행자로 지정받은 자”에 해당하여 부동산개발업의 등록 의무가 면제되는지?(각주: 정비사업의 내용으로 물류창고 등을 설치한 후 이를 타인에게 매매 또는 임대하려는 정비계획이 포함되어 있어 해당 정비사업이 부동산개발업법 제2조제1호에 따른 “부동산개발”에 해당하는 것을 전제로 함.)

2. 회답

  이 사안의 경우, 개발제한구역법 제4조의2제7항에 따라 정비사업 신청에 대한 협의 결과를 통보받은 자로서, 행위허가의 방법으로 정비사업을 시행하려는 자는 부동산개발업법 시행령 제3조제3항제1호에 따른 “그 밖에 다른 법률에 따라 시행자로 지정받은 자”에 해당하지 않아 부동산개발업의 등록 의무가 면제되지 않습니다.

3. 이유

  법령에서 일정한 원칙에 관한 규정을 둔 후 이러한 원칙에 대한 예외규정을 두는 경우, 이러한 예외규정을 해석할 때에는 합리적인 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 아니 되고 보다 엄격하게 해석할 필요가 있다고 할 것인데(각주: 법제처 2022. 12. 19. 회신 22-0547 해석례 및 대법원 2020. 5. 28. 선고 2017두73693 판결례 참조), 부동산개발업법 제4조제1항에서는 타인에게 공급할 목적으로 일정 규모 이상의 부동산개발을 업으로 영위하려는 자는 시·도지사에게 등록해야 한다고 규정하면서(본문), 예외적으로 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 그러하지 않다고 규정하여(단서) 부동산개발업 등록의 예외를 인정하고 있고, 같은 항 제1호부터 제4호까지에서는 이러한 예외의 대상을 국가·지방자치단체, 한국토지주택공사, 공공기관 등으로 한정적으로 열거하여 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 부동산개발업법 제4조제1항제5호 및 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제3조제3항제1호에서 규정하고 있는 “그 밖에 다른 법률에 따라 시행자로 지정받은 자”의 범위 역시 부동산개발업 등록제도의 취지 및 관련규정의 체계에 비추어 엄격하게 해석해야 합니다.

  그리고 부동산개발업법에서 부동산개발업 등록제도를 도입한 취지는 일정 규모 이상의 부동산개발을 업으로 영위하려는 자에게 일정한 등록기준을 갖추도록 함으로써 영세하고 전문성이 부족한 부동산개발업자의 난립과 사기분양 등으로 발생하는 소비자의 피해를 방지하기 위한 것(각주: 2007. 5. 17. 법률 제8480호로 제정된 부동산개발업법 제정이유 및 주요내용 참조)으로서, 같은 법에서는 부동산개발업의 등록요건으로 일정 규모 이상의 자본금, 시설 및 전문인력을 확보할 것을 요구하면서(제4조제2항), 등록사업자(각주: 부동산개발업법 제4조제1항 본문에 따라 부동산개발업 등록을 한 자를 말하며, 이하 같음)의 사업실적 등의 보고 및 자료제출 의무(제17조 및 제18조) 등 관리수단을 두고 있는데, 같은 법 시행령 제3조제3항제1호에서 부동산개발업 등록 의무가 면제되는 자로 명확히 규정하고 있는 ‘「기업도시개발 특별법」, 「도시개발법」 등의 법률에 따라 시행자로 지정받은 자’의 경우에도 각 법률에서 공통적으로 해당 법률에 따라 추진되는 개발사업의 절차를 규정하면서, 그 시행자로 지정받을 수 있는 자의 자격이나 요건, 사업시행 관련 보고 및 자료제출 의무, 시행자 지정의 취소 등 시행자의 지정 및 관리에 관한 제반 사항을 상세히 규정하고 있는바, 같은 법 시행령 제3조제3항제1호에 따른 “그 밖에 다른 법률에 따라 시행자로 지정받은 자” 역시 그 ‘다른 법률’에서 개발사업 시행자의 지정 및 관리 등에 관하여 부동산개발업법에 따른 부동산개발업 등록제도에 준하는 규율체계를 갖추고 있어 그 ‘다른 법률’에 따라 시행자로 지정되는 것만으로도 부동산개발업자의 난립 및 소비자 피해 방지라는 부동산개발업 등록제도의 입법취지에 부합하는 효과를 달성하는 것이 가능한 경우로 한정하여 해석해야 할 것입니다.

  그런데 개발제한구역 내 정비사업에 관하여 규정하고 있는 개발제한구역법 제4조의2에서는 시장·군수·구청장은 정비사업 요건을 검토한 결과 및 시·도지사로부터 통보받은 협의 결과를 신청인에게 통보해야 한다고 규정하고 있으나(제7항), 정비사업을 시행하려는 자의 신청에 대한 시장·군수·구청장의 정비사업 요건의 적합성 인정(제5항) 및 시·도지사의 정비사업 시행의 필요성 인정, 국토교통부장관과 시·도지사간 이루어지는 협의의 결과(제6항) 등은 정비사업을 시행하려는 자가 신청한 내용이 정비사업의 요건에 적합하고, 정비사업 시행의 필요성이 있다는 것을 의미할 뿐이지, 해당 정비사업의 시행을 신청한 자가 정비사업 시행자로 지정되어 곧바로 부동산개발업 등록 없이 해당 부동산개발사업을 시행할 수 있는 상태에 있다는 것을 의미하지는 않습니다.

  더욱이 개발제한구역법에 따른 정비사업의 경우에는 시행자를 지정하는 지정권자나 지정 이후의 관리·감독권자, 지정 이후 시행자가 부담해야 하는 의무 및 시행자 지정의 취소 등 시행자에 대한 통제수단이 명확하게 규정되어 있지 않고, 단지 해당 정비사업을 「도시개발법」에 따른 도시개발사업이나 개발제한구역법에 따른 행위허가를 통해 시행할 수 있도록 규정하고 있을 뿐이므로, 정비사업에 대한 규정인 같은 법 제4조의2 및 같은 법 시행령 제2조의6부터 제2조의8까지에서 규정하고 있는 사항만으로는 「도시개발법」 등의 법률과 같이 엄격한 절차와 요건에 따라 시행자를 지정하는 경우와 동일한 법적 효력이 있다고 볼 수 없는바, 이 사안과 같이 개발제한구역법 제4조의2제7항에 따라 협의 결과를 통보받은 자는 부동산개발업 등록 의무가 면제되는 부동산개발업법 시행령 제3조제3항제1호에 따른 “그 밖에 다른 법률에 따라 시행자로 지정받은 자”에 해당한다고 보기 어렵습니다

  아울러 개발제한구역법 제4조의2에 따른 정비사업 제도는 2015년 12월 19일 개발제한구역법이 법률 제13670호로 일부개정되면서 도입된 것으로, 개발제한구역 내 불법 물류창고 밀집지역이 확산되고 있으나 적발 및 근절이 힘든 상황을 해소하기 위하여 해당 정비사업 구역 면적의 100분의 30 이상을 도시공원 또는 녹지로 조성하여 기부채납하는 조건으로 물류창고 단지를 건설할 수 있도록 하는 특례적 성격의 양성화 조치(각주: 2015. 12. 19. 법률 제13670호로 일부개정된 개발제한구역법 개정이유 및 주요내용 참조)에 해당하는바, 별도의 명시적인 근거 없이 부동산개발업 등록 의무가 면제된다고 보아 개발제한구역 내에서 적극적으로 부동산개발업을 영위하는 것을 장려하는 제도로는 볼 수 없는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다. 

  따라서 이 사안의 경우, 개발제한구역법 제4조의2제7항에 따라 정비사업 신청에 대한 협의 결과를 통보받은 자로서, 행위허가의 방법으로 정비사업을 시행하려는 자는 부동산개발업법 시행령 제3조제3항제1호에 따른 “그 밖에 다른 법률에 따라 시행자로 지정받은 자”에 해당하지 않아 부동산개발업의 등록 의무가 면제되지 않습니다.

  부동산개발업의 관리 및 육성에 관한 법률
제4조(부동산개발업의 등록 등) ① 타인에게 공급할 목적으로 건축물의 연면적(「건축법」 제84조에 따른 연면적을 말한다)이 2천제곱미터 또는 연간 5천제곱미터 이상이거나 토지의 면적이 3천제곱미터 또는 연간 1만제곱미터 이상으로서 대통령령으로 정하는 규모 이상의 부동산개발을 업으로 영위하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사 또는 특별자치도지사(이하 “시·도지사”라 한다)에게 등록을 하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자의 경우에는 그러하지 아니하다. 
  1. 국가·지방자치단체
  2. 한국토지주택공사, 그 밖의 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따른 공공기관 중 대통령령으로 정하는 자
  3. 「지방공기업법」에 따른 지방공사 및 지방공단(이하 “지방공기업”이라 한다)
  4. 「주택법」 제4조에 따라 등록한 주택건설사업자 또는 대지조성사업자(주택건설사업 또는 대지조성사업을 하는 경우에 한정한다)
  5. 다른 법률에 따라 해당 부동산개발을 시행할 수 있는 자로서 대통령령으로 정하는 자
  ② ∼ ⑥ (생  략)

  부동산개발업의 관리 및 육성에 관한 법률 시행령
제3조(부동산개발업의 등록 대상 등) ①·② (생  략)
  ③ 법 제4조제1항제5호에서 “다른 법률에 따라 해당 부동산개발을 시행할 수 있는 자로서 대통령령으로 정하는 자”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다. 다만, 해당 법률에서 정하고 있는 부동산개발에 한정한다.
  1. 「기업도시개발 특별법」, 「도시개발법」, 「산업입지 및 개발에 관한 법률」, 「물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률」, 그 밖에 다른 법률에 따라 시행자로 지정받은 자
  2.·3. (생  략)

  개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법
제4조의2(토지소유자 등의 훼손지 정비사업) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 축사 등 동물·식물 관련 시설이 밀집된 훼손지의 정비사업(이하 “정비사업”이라 한다)을 시행할 수 있다.
  1. 국유지·공유지를 제외한 해당 훼손지의 토지소유자
  2. 제1호에 따른 토지소유자가 정비사업을 위하여 설립하는 조합
  3. 지방자치단체
  4. 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따른 공공기관
  5. 「지방공기업법」에 따른 지방공기업
  ② 제1항에 따라 정비사업을 시행하는 자는 해당 정비사업 구역 면적의 100분의 30 이상에 해당하는 정비사업 부지에 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제2조에 따른 도시공원 또는 녹지를 조성하여 같은 법 제20조에 따른 공원관리청(이하 “공원관리청”이라 한다)에 기부채납(寄附採納)하여야 한다. (후단 생략)
  ③ (생  략)
  ④ 제1항에 따라 정비사업을 시행하려는 자는 대통령령으로 정하는 서류를 갖추어 관할 시장·군수·구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 이 조에서 같다)에게 신청하여야 한다.
  ⑤ 제4항에 따른 신청을 받은 시장·군수·구청장은 정비사업 요건에 적합하다고 인정하는 경우 시·도지사와 협의하여야 한다.
  ⑥ 시·도지사는 정비사업의 시행이 필요하다고 인정하는 경우 국토교통부장관과 협의하여야 한다. 이 경우 시·도지사는 국토교통부장관과의 협의 결과를 시장·군수·구청장에게 통보하여야 한다.
  ⑦ 시장·군수·구청장은 제5항에 따라 정비사업 요건을 검토한 결과 및 제5항 또는 제6항에 따라 시·도지사로부터 통보받은 협의 결과를 제4항에 따라 신청한 자에게 통보하여야 한다.
  ⑧ 정비사업의 내용·방법, 제1항에 따른 훼손지의 구체적인 범위, 같은 항 제2호에 따른 조합의 설립요건·절차 등 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
<관계 법령>