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1. 질의요지

「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함) 제76조제1항제6호에서는 관리처분계획(각주: 도시정비법 제74조제1항에 따른 관리처분계획을 말하며, 이하 같음.)의 수립기준으로 ‘1세대 또는 1명이 하나 이상의 주택 또는 토지를 소유한 경우 1주택을 공급’한다고 규정하고 있고, 같은 항 제7호 각 목 외의 부분에서는 “제6호에도 불구하고 다음 각 목의 경우에는 각 목의 방법에 따라 주택을 공급할 수 있다”고 규정하고 있는데,

  ① 도시정비법 제76조제1항제7호나목1) 본문에서는 과밀억제권역(각주: 「수도권정비계획법」 제6조제1항제1호에 따른 과밀억제권역을 말하며, 이하 같음.)에 위치하지 아니한 재건축사업(각주: 도시정비법 제2조제2호다목에 따른 재건축사업을 말하며, 이하 같음.)의 토지등소유자(각주: 도시정비법 제2조제9호에 따른 토지등소유자를 말하며, 이하 같음. )에게는 소유한 주택 수만큼 공급할 수 있다고 규정하고 있고, ② 같은 호 마목 본문에서는 과밀억제권역에 위치한 재건축사업의 경우에는 토지등소유자가 소유한 주택 수의 범위에서 3주택까지 공급할 수 있다고 규정하고 있는 한편, ③ 같은 호 라목 본문에서는 종전자산가격(각주: 도시정비법 제74조제1항제5호에 따른 가격(분양대상자별 종전의 토지 또는 건축물의 명세 및 사업시행계획인가의 고시가 있은 날을 기준으로 한 가격)을 말하며, 이하 같음.)의 범위 또는 종전 주택의 주거전용면적의 범위에서 2주택을 공급할 수 있고, 이 중 1주택은 주거전용면적을 60제곱미터 이하로 한다고 규정하고 있는바,

  가. 과밀억제권역에 위치하지 아니한 재건축사업의 토지등소유자가 2주택을 소유한 경우, 그 중 1주택에 대해서는 도시정비법 제76조제1항제7호나목1) 본문을 적용하고, 나머지 1주택에 대해서는 같은 호 라목을 적용하여 주택을 각각 공급할 수 있는지?

  나. 과밀억제권역에 위치한 재건축사업의 토지등소유자가 2주택을 소유한 경우, 그 중 1주택에 대해서는 도시정비법 제76조제1항제7호라목을 적용하고, 나머지 1주택에 대해서는 같은 호 마목 본문을 적용하여 주택을 각각 공급할 수 있는지?

2. 회답

  가. 질의 가에 대해

  과밀억제권역에 위치하지 아니한 재건축사업의 토지등소유자가 2주택을 소유한 경우, 그 중 1주택에 대해서는 도시정비법 제76조제1항제7호나목1) 본문을 적용하고, 나머지 1주택에 대해서는 같은 호 라목을 적용하여 주택을 각각 공급할 수 없습니다.

  나. 질의 나에 대해

  과밀억제권역에 위치한 재건축사업의 토지등소유자가 2주택을 소유한 경우, 그 중 1주택에 대해서는 도시정비법 제76조제1항제7호라목을 적용하고 나머지 1주택에 대해서는 같은 호 마목 본문을 적용하여 주택을 각각 공급할 수 없습니다.

3. 이유

  가. 질의 가에 대해 

  도시정비법 제76조제1항제6호에서는 관리처분계획의 수립기준의 하나로 1세대 또는 1명(이하 “1세대”라 함)이 하나 이상의 주택 또는 토지를 소유한 경우 1주택을 공급한다는 원칙(이하 “1세대 1주택 공급원칙”이라 함)을 정하면서, 같은 항 제7호나목부터 마목까지에서는 1세대 1주택 공급원칙의 예외로서 1세대에 2주택 이상을 공급할 수 있는 요건을 각각 규정하고 있는데, 그 중 같은 호 나목1) 본문에서는 과밀억제권역에 위치하지 않은 재건축사업의 토지등소유자에 대해서는 소유한 주택 수만큼 주택을 공급할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 호 라목 본문에서는 종전자산가격의 범위 또는 종전 주택의 주거전용면적의 범위에서 2주택을 공급할 수 있다고 규정하고 있는바, 

  이 사안에서는 과밀억제권역에 위치하지 않은 재건축사업의 토지등소유자가 2주택을 소유하고 있는 경우, 그 중 1주택에 대해서는 도시정비법 제76조제1항제7호나목1) 본문을 적용하여 그 주택 수에 해당하는 1주택을 공급하고, 나머지 1주택에 대해서는 같은 호 라목을 적용하여 종전자산가격 또는 종전주택의 주거전용면적의 범위에서 2주택을 공급함으로써, 총 3주택을 공급할 수 있는지가 문제됩니다.

  먼저 도시정비법 제76조제1항제7호나목부터 마목까지는 같은 항 제6호에도 불구하고 ‘토지등소유자 1세대’에 2주택 이상을 공급할 수 있는 기준을 정한 규정으로서, 재개발주택에 대한 투기수요를 차단하여 국민의 주거 안정을 확보하기 위하여(각주: 헌법재판소 2012. 3. 29. 2010헌바217 결정례 참조.) 1세대 1주택 공급원칙을 규정하고 있는 같은 항 제6호에 대한 예외 규정에 해당하는바, 법령에서 일정한 원칙에 관한 규정을 둔 후 그 원칙에 대한 예외 규정을 두는 경우 이러한 예외 규정을 해석할 때에는 합리적인 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 아니 되고 보다 엄격하게 해석할 필요가 있습니다.(각주: 법제처 2012. 11. 3. 회신 12-0596 해석례 및 대법원 2020. 5. 28. 선고 2017두73693 판결례 참조.)

  그런데 도시정비법 제76조제1항제6호에서는 ‘하나 이상의 주택 또는 토지를 소유한 1세대’를 기준으로 1주택을 공급한다는 원칙을 규정하고 있는바, 이에 대한 예외 규정인 같은 항 제7호나목부터 마목까지의 규정도 ‘하나 이상의 주택을 소유한 1세대’를 기준으로 공급기준을 적용하도록 해석해야 할 것이므로, 도시정비법 제76조제1항제7호 각 목 외의 부분에서 “제6호에도 불구하고 다음 각 목의 경우에는 각 목의 방법에 따라 주택을 공급할 수 있다”는 의미는 ‘하나 이상의 주택을 소유한 1세대’의 전체 주택을 대상으로 같은 항 제7호 각 목 중 어느 하나에 해당되는 규정을 적용하여 주택을 공급할 수 있다는 의미로 해석하여야 할 것이지, 1세대가 소유한 전체 주택을 임의로 구분하여 각각의 주택에 대해 같은 항 제7호나목부터 마목까지 중 서로 다른 목을 적용해 주택을 공급할 수 있다고 해석할 수는 없습니다.

  또한 도시정비법 제76조제1항제7호나목1) 본문은 같은 항 제6호에 따른 1세대 1주택 공급원칙에도 불구하고, ‘1세대가 소유한 주택 수만큼 주택을 공급’할 수 있는 기준으로서, 해당 규정은 1주택만 소유하고 있는 1세대(이하 “1주택자”라 함)에 대해서는 적용될 여지가 없는바, 같은 항 제7호라목은 이처럼 같은 호 나목1) 본문을 적용받을 수 없는 1주택자에게 종전자산가격 또는 종전 주택의 주거전용면적의 범위에서 2주택을 공급할 수 있는 예외를 둔 것이지, 다주택자에게 추가로 적용함으로써 그 소유한 주택 수보다 더 많은 주택을 추가적으로 공급할 수 있도록 하기 위해 둔 규정은 아니라고 할 것인바, 이 사안과 같은 2주택자의 각각의 주택에 대해 도시정비법 제76조제1항제7호나목1) 본문과 같은 호 라목을 각각 적용하여 총 3주택을 공급할 수 있다고 보는 것은 해당 규정의 취지 및 체계에 비추어 볼 때 타당하지 않다고 할 것입니다.

  그리고 구 도시정비법(2011. 9. 16. 법률 제11059호로 일부개정되어 2011. 9. 16. 시행된 것을 말하며, 이하 같음) 제48조제2항제6호 본문에서는 1세대 1주택 공급원칙을 정하면서, 같은 호 단서 및 각 목에서는 일정 요건에 해당하는 토지등소유자에 대하여는 소유한 주택 수만큼 공급할 수 있다고 하여 다주택자에 대한 예외사유(도시정비법 제76조제1항제7호나목1)부터 3)까지에 해당)를 규정하고 있었고, 1주택자에 대한 예외사유는 규정하고 있지 않았는데, 주택의 면적을 고려하지 않고 모든 조합원들에게 일률적으로 1주택만을 공급받을 수 있도록 제한하는 것은 개발이익의 정당한 분배라는 측면에서 타당하지 않으므로 분양단계에서 종전 자산의 가액 또는 면적을 고려하여 일정한 범위와 제한 내에서 1주택을 추가로 분양받을 수 있도록 하기 위하여(각주: 서울행정법원 2022. 1. 7. 선고 2021구합62386 판결례 참조.) 2012년 2월 1일 법률 제11293호로 도시정비법을 일부개정하면서 종전자산가격 또는 종전 주택의 주거전용면적의 범위에서 1주택인 경우에도 2주택까지 공급할 수 있는 예외규정(각주: 도시정비법 제76조제1항제7호라목에 해당함)을 신설하였는바, 이러한 도시정비법의 입법연혁에 비추어 볼 때에도 다주택자가 소유한 주택에 대해 소유한 주택 수만큼 주택을 공급할 수 있는 규정(도시정비법 제1항제7호나목1) 본문)과 종전자산가격 또는 종전 주택의 주거전용면적의 범위에서 2주택까지 공급할 수 있는 규정(같은 호 라목)을 각각 적용할 수는 없다고 보아야 할 것입니다.

  따라서 과밀억제권역에 위치하지 아니한 재건축사업의 토지등소유자가 2주택을 소유한 경우, 그 중 1주택에 대해서는 도시정비법 제76조제1항제7호나목1) 본문을 적용하고, 나머지 1주택에 대해서는 같은 호 라목을 적용하여 주택을 각각 공급할 수 없습니다.

※ 법령정비 권고사항

  「도시 및 주거환경정비법」 제76조제1항제7호 각 목의 적용 관계를 명확히 규정할 필요가 있습니다. 

  나. 질의 나에 대해

  도시정비법 제76조제1항제6호에서는 관리처분계획의 수립기준의 하나로 1세대가 하나 이상의 주택 또는 토지를 소유한 경우 1주택을 공급한다는 원칙을 정하면서, 같은 항 제7호나목부터 마목까지에서는 1세대 1주택 공급원칙의 예외로서 1세대에 2주택 이상을 공급할 수 있는 요건을 각각 규정하고 있는데, 그 중 같은 호 라목 본문에서는 종전자산가격의 범위 또는 종전 주택의 주거전용면적의 범위에서 2주택을 공급할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 호 마목 본문에서는 과밀억제권역에 위치한 재건축사업의 경우 토지등소유자가 소유한 주택수의 범위에서 3주택까지 공급할 수 있다고 규정하고 있는바, 

  이 사안에서는 과밀억제권역에 위치한 재건축사업의 토지등소유자가 2주택을 소유하고 있는 경우, 그 중 1주택에 대해서는 제76조제1항제7호라목을 적용하여 종전자산가격 또는 주거전용면적의 범위에서 2주택을 공급하고, 나머지 1주택에 대해서는 같은 호 마목 본문을 적용하여 그 주택 수에 해당하는 1주택을 공급함으로써, 총 3주택을 공급할 수 있는지가 문제됩니다.

  먼저 도시정비법 제76조제1항제7호나목부터 마목까지는 같은 항 제6호에도 불구하고 ‘토지등소유자 1세대’에 2주택 이상을 공급할 수 있는 기준을 정한 규정으로서, 재개발주택에 대한 투기수요를 차단하여 국민의 주거 안정을 확보하기 위하여(각주: 헌법재판소 2012. 3. 29. 2010헌바217 결정례 참조.) 1세대 1주택 공급원칙을 규정하고 있는 같은 항 제6호에 대한 예외 규정에 해당하는바, 법령에서 일정한 원칙에 관한 규정을 둔 후 그 원칙에 대한 예외 규정을 두는 경우 이러한 예외 규정을 해석할 때에는 합리적인 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 아니 되고 보다 엄격하게 해석할 필요가 있습니다.(각주: 법제처 2012. 11. 3. 회신 12-0596 해석례 참조 및 대법원 2020. 5. 28. 선고 2017두73693 판결례 참조.)

  그런데 도시정비법 제76조제1항제6호에서는 ‘하나 이상의 주택 또는 토지를 소유한 1세대’를 기준으로 1주택을 공급한다는 원칙을 규정하고 있는바, 이에 대한 예외 규정인 같은 항 제7호나목부터 마목까지의 규정도 ‘하나 이상의 주택을 소유한 1세대’를 기준으로 공급기준을 적용하도록 해석해야 할 것이므로, 도시정비법 제76조제1항제7호 각 목 외의 부분에서 “제6호에도 불구하고 다음 각 목의 경우에는 각 목의 방법에 따라 주택을 공급할 수 있다”는 의미는 ‘하나 이상의 주택을 소유한 1세대’의 전체 주택을 대상으로 같은 항 제7호 각 목 중 어느 하나에 해당되는 규정을 적용하여 주택을 공급할 수 있다는 의미로 해석하여야 할 것이지, 1세대가 소유한 전체 주택을 임의로 구분하여 각각의 주택에 대해 같은 항 제7호나목부터 마목까지 중 서로 다른 목을 적용해 주택을 공급할 수 있다고 해석할 수는 없습니다.

  또한 도시정비법 제76조제1항제7호마목 본문은 같은 항 제6호에 따른 1세대 1주택 공급원칙에도 불구하고 ‘1세대가 소유한 주택 수의 범위에서 3채까지 주택을 공급’할 수 있는 기준으로서, 해당 규정은 1주택자에 대해서는 적용될 여지가 없는바, 같은 항 제7호라목은 이처럼 같은 호 마목 본문을 적용받을 수 없는 1주택자에게 종전자산가격 또는 종전 주택의 주거전용면적의 범위에서 2주택을 공급할 수 있는 예외를 둔 것이지, 다주택자에게 추가로 적용함으로써 그 소유한 주택 수보다 더 많은 주택을 추가적으로 공급할 수 있도록 하기 위해 둔 규정은 아니라고 할 것인바, 이 사안과 같은 2주택자의 각각의 주택에 대해 도시정비법 제76조제1항제7호라목과 같은 호 마목 본문을 각각 적용하여 총 3주택을 공급할 수 있다고 보는 것은 해당 규정의 취지 및 체계에 비추어 볼 때 타당하지 않다고 할 것입니다.

  그리고 구 도시정비법 제48조제2항제6호 본문에서는 1세대 1주택 공급원칙을 규정하면서, 같은 호 단서 및 각 목에서 일정 요건에 해당하는 토지등소유자에 대하여는 소유한 주택 수만큼 공급할 수 있다고 하여 다주택자에 대한 예외사유(도시정비법 제76조제1항제7호나목 1)부터 3)까지에 해당)를 규정하고 있었고, 1주택자에 대한 예외사유는 규정하고 있지 않았는데, 주택의 면적을 고려하지 않고 모든 조합원들에게 일률적으로 1주택만을 공급받을 수 있도록 제한하는 것은 개발이익의 정당한 분배라는 측면에서 타당하지 않으므로 분양단계에서 종전 자산의 가액 또는 면적을 고려하여 일정한 범위와 재한 내에서 1주택을 추가로 분양받을 수 있도록 하기 위하여(각주: 서울행정법원 2022. 1. 7. 선고 2021구합62386 판결례 참조.) 2012년 2월 1일 법률 제11293호로 도시정비법을 일부개정하면서 종전자산가격 또는 종전 주택의 주거전용면적의 범위에서 1주택인 경우에도 2주택까지 공급할 수 있는 예외규정(각주: 도시정비법 제76조제1항제7호라목에 해당함)을 신설하였는바, 이러한 도시정비법의 입법연혁에 비추어 볼 때에도 과밀억제권역에 위치한 재건축사업의 다주택자가 소유한 주택에 대해 소유한 주택 수의 범위에서 3주택까지 공급할 수 있는 규정(도시정비법 제1항제7호마목 본문)과 종전자산가격 또는 종전 주택의 주거전용면적의 범위에서 2주택까지 공급할 수 있는 규정(같은 호 라목)을 각각 적용할 수는 없다고 보아야 할 것입니다.

  따라서 과밀억제권역에 위치한 재건축사업의 토지등소유자가 2주택을 소유한 경우, 그 중 1주택에 대해서는 도시정비법 제76조제1항제7호라목을 적용하고, 나머지 1주택에 대해서는 같은 호 마목 본문을 적용하여 주택을 각각 공급할 수 없습니다.

※ 법령정비 권고사항

  「도시 및 주거환경정비법」 제76조제1항제7호 각 목의 적용 관계를 명확히 규정할 필요가 있습니다. 

  도시 및 주거환경정비법
제76조(관리처분계획의 수립기준) ① 제74조제1항에 따른 관리처분계획의 내용은 다음 각 호의 기준에 따른다.
  1. ∼ 5. (생  략)
  6. 1세대 또는 1명이 하나 이상의 주택 또는 토지를 소유한 경우 1주택을 공급하고, 같은 세대에 속하지 아니하는 2명 이상이 1주택 또는 1토지를 공유한 경우에는 1주택만 공급한다.
  7. 제6호에도 불구하고 다음 각 목의 경우에는 각 목의 방법에 따라 주택을 공급할 수 있다.
    가. 2명 이상이 1토지를 공유한 경우로서 시·도조례로 주택공급을 따로 정하고 있는 경우에는 시·도조례로 정하는 바에 따라 주택을 공급할 수 있다.
    나. 다음 어느 하나에 해당하는 토지등소유자에게는 소유한 주택 수만큼 공급할 수 있다.
      1) 과밀억제권역에 위치하지 아니한 재건축사업의 토지등소유자. 다만, 투기과열지구 또는 「주택법」 제63조의2제1항제1호에 따라 지정된 조정대상지역(이하 이 조에서 “조정대상지역”이라 한다)에서 사업시행계획인가(최초 사업시행계획인가를 말한다)를 신청하는 재건축사업의 토지등소유자는 제외한다.
      2) 근로자(공무원인 근로자를 포함한다) 숙소, 기숙사 용도로 주택을 소유하고 있는 토지등소유자
      3) 국가, 지방자치단체 및 토지주택공사등
      4) 「국가균형발전 특별법」 제18조에 따른 공공기관지방이전 및 혁신도시 활성화를 위한 시책 등에 따라 이전하는 공공기관이 소유한 주택을 양수한 자
    다. 나목1) 단서에도 불구하고 과밀억제권역 외의 조정대상지역 또는 투기과열지구에서 조정대상지역 또는 투기과열지구로 지정되기 전에 1명의 토지등소유자로부터 토지 또는 건축물의 소유권을 양수하여 여러 명이 소유하게 된 경우에는 양도인과 양수인에게 각각 1주택을 공급할 수 있다.
    라. 제74조제1항제5호에 따른 가격의 범위 또는 종전 주택의 주거전용면적의 범위에서 2주택을 공급할 수 있고, 이 중 1주택은 주거전용면적을 60제곱미터 이하로 한다. 다만, 60제곱미터 이하로 공급받은 1주택은 제86조제2항에 따른 이전고시일 다음 날부터 3년이 지나기 전에는 주택을 전매(매매·증여나 그 밖에 권리의 변동을 수반하는 모든 행위를 포함하되 상속의 경우는 제외한다)하거나 전매를 알선할 수 없다.
    마. 과밀억제권역에 위치한 재건축사업의 경우에는 토지등소유자가 소유한 주택수의 범위에서 3주택까지 공급할 수 있다. 다만, 투기과열지구 또는 조정대상지역에서 사업시행계획인가(최초 사업시행계획인가를 말한다)를 신청하는 재건축사업의 경우에는 그러하지 아니하다.
  ② (생  략) 
<관계 법령>