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1. 질의요지

「전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법」(이하 “전통시장법”이라 함) 제2조제2호의2에서는 “골목형상점가”란 「소상공인기본법」 제2조에 따른 소상공인이 운영하는 점포가 대통령령으로 정하는 수준으로 밀집하여 있는 구역 중 특별자치도·특별자치시·시·군·구(각주: 구는 자치구를 말하며, 이하 같음. )의 조례로 정하는 곳을 말한다고 규정하고 있는바,

  점포에 제공되는 건축물이 「건축법」상 건축허가를 받지 않은 건축물(이하 “무허가건축물”이라 함)인 경우에도 해당 점포가 전통시장법 제2조제2호의2에 따른 “점포”에 해당하는지?

2. 회답

  점포에 제공되는 건축물이 무허가건축물인 경우, 해당 점포는 전통시장법 제2조제2호의2에 따른 “점포”에 해당하지 않습니다.

3. 이유

  전통시장법 제2조제2호의2에서는 “골목형상점가”란 「소상공인기본법」 제2조에 따른 소상공인이 운영하는 점포가 대통령령으로 정하는 수준으로 밀집하여 있는 구역 중 특별자치도·특별자치시·시·군·구의 조례로 정하는 곳을 말한다고 규정하고 있으나, 전통시장법령에서 “점포”의 의미에 대하여 별도로 규정하고 있지는 않은바, 점포에 제공되는 건축물이 무허가건축물인 경우에 해당 점포가 골목형상점가 인정 기준 중 하나인 “점포”에 해당하는지는 규정의 입법연혁 및 입법취지와 관련 규정체계 등을 종합적으로 고려하여 판단할 필요가 있습니다.

  먼저 “골목형상점가”를 정의하고 있는 전통시장법 제2조제2호의2는 같은 조 제2호에서 「유통산업발전법」상의 상점가를 인용하는 방식으로 “상점가”를 정의하여 골목상권의 상당수를 차지하는 소상공인이 운영하는 음식점 등이 밀집한 구역이더라도 음식점 영업이 유통산업에 해당하지 않아 그 밀집 구역도 “상점가”가 될 수 없어 결국 전통시장법령에 따른 상점가에 대한 지원까지 이루어지지 않던 기존의 문제점을 해결하기 위하여(각주: 2019. 8. 6. 의안번호 제2100853호로 발의된 전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법 일부개정법률안에 대한 국회 산업통상자원중소벤처기업위원회 심사보고서 참조) 소상공인이 운영하는 점포가 일정 수 이상 밀집하여 있는 곳도 전통시장법령상 지원제도의 대상에 해당될 수 있도록 2020. 2. 11. 법률 제17002호로 전통시장법을 일부개정하여 신설된 규정이고, 해당 규정과 함께 신설된 같은 법 제11조의2에서도 골목형상점가와 관련된 활성화 기본계획의 수립, 실태조사, 활성화 지원 등에 관하여는 “상점가”를 대상으로 하는 지원 규정을 그대로 준용하도록 규정하고 있습니다. 

  그렇다면 이러한 입법연혁과 입법취지 및 규정체계에 비추어 볼 때, 전통시장법 제2조제2호의2에 따른 “골목형상점가”는 같은 조 제2호에 따른 “상점가”의 요건 중 업종과 관련된 요건만을 일부 완화하여 같은 법에 따른 지원 대상을 넓히기 위하여 신설된 개념(각주: 2019. 8. 6. 의안번호 제2100853호로 발의된 전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법 일부개정법률안에 대한 국회 산업통상자원중소벤처기업위원회 심사보고서 참조)이며, “골목형상점가”로 지정받기 위한 또 다른 요건인 “점포”의 의미를 달리하려는 것은 아니므로, 같은 조 제2호의2에 따른 “점포”는 같은 조 제2호의 “상점가” 지정요건인 “점포”와 동일한 의미를 가진다고 보아야 하고, 결국 같은 호가 인용하는 「유통산업발전법」에 따른 “상점가”의 요소가 되는 “점포”와 동일한 개념이라고 할 것입니다.

  그런데 「유통산업발전법」에서도 “점포”의 의미를 별도로 규정하고 있지는 않으나, 같은 법 제2조제9호에 규정된 “무점포판매”의 정의규정(각주: “무점포판매”란 상시 운영되는 매장을 가진 점포를 두지 아니하고 상품을 판매하는 것으로서 산업통상자원부령으로 정하는 것을 말함(「유통산업발전법」 제2조제9호 참조).)에 대한 반대해석상 점포란 “상시 운영되는 매장을 가지고 상품을 판매하는 곳”을 의미한다고 할 것(각주: 법제처 2016. 12. 1. 회신 16-0583 해석례 참조)이고, 같은 법 제2조제2호 및 같은 법 시행령 제2조에서는 “매장”에 포함되는 용역의 제공 장소를 「건축법 시행령」 별표 1에 따른 근린생활시설 등이 설치되는 장소로 규정하고 있으며, 「유통산업발전법 시행규칙」 제5조제7항제5호에서는 대규모점포 등의 개설등록과 관련하여 시장·군수 등이 “건축물의 건축 또는 용도변경 등에 관한 허가서 또는 신고필증”을 확인하도록 규정하고 있는바, 이를 종합하여 볼 때, 유통산업발전법령상의 “점포”는 해당 점포에 제공된 건축물이 「건축법」상 관련 규정을 준수하여 건축된 건축물일 것을 논리상 당연한 전제(각주: 법제처 2016. 12. 1. 회신 16-0583 해석례 참조)로 하고 있다고 보아야 합니다.

  또한 「건축법」은 건축물의 대지·구조·설비 기준 및 용도 등을 정하여 건축물의 안전·기능·환경 및 미관을 향상시킴으로써 공공복리의 증진에 이바지하는 것을 목적으로 하는 법률인 반면(제1조), 전통시장법은 전통시장과 상점가의 시설 및 경영의 현대화와 시장 정비를 촉진하여 지역상권의 활성화와 유통산업의 균형 있는 성장을 도모함으로써 국민경제 발전에 이바지함을 목적으로 하는 법률로서(제1조), 「건축법」과 전통시장법은 그 입법목적을 달리하므로, 전통시장에 관한 사항이라고 하여 「건축법」의 적용을 배제할 수 없다고 할 것(각주: 법제처 2016. 12. 1. 회신 16-0452 해석례 참조)인데, 무허가건축물에서 영업을 영위하려는 경우, 다른 법령에 따른 허가·면허·인가·등록·지정 등이 제한될 수 있을 뿐 아니라(각주: 「건축법」 제79조제2항 및 제3항 참조), 무허가건축물에서는 계속적으로 영업을 영위하는 것이 불가능하다고 할 것(각주: 법제처 2016. 12. 1. 회신 16-0452 해석례 참조)이므로, 전통시장법상 “골목형상점가”의 지정요건으로 규정된 “점포”의 범위에 점포에 제공되는 건축물이 무허가건축물인 점포는 포함되지 않는다고 보는 것이 타당할 것입니다.

  한편 점포에 제공되는 건축물이 무허가건축물이더라도 전통시장법 제2조제2호의2에 따른 “골목형상점가”의 지정요건인 “점포”에 포함된다고 보는 것이 지역상권 활성화 등 전통시장법의 입법목적에 비추어 타당하다는 의견이 있으나, 무허가건축물에서는 계속적으로 적법하게 영업을 영위하는 것이 불가능하므로 전통시장법령에 따른 골목형상점가를 대상으로 하는 각종 지원 제도를 안정적으로 운영할 수 없다는 점, 무허가건축물은 「건축법」에 따른 규제 및 단속의 대상(각주: 대법원 2009. 5. 28. 선고 2008두10683 판결례 참조)에 해당되는데, 이를 전통시장법상의 지원 대상에 해당한다고 해석하는 것은 전체 법 질서에 비추어 타당하다고 보기 어려운 점 등을 종합할 때, 그러한 의견은 타당하다고 보기 어렵습니다.

  따라서 점포에 제공되는 건축물이 무허가건축물인 경우, 해당 점포는 전통시장법 제2조제2호의2에 따른 “점포”에 해당하지 않습니다.

  전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 
  1. (생  략)
  2. “상점가”란 「유통산업발전법」 제2조제7호에 따른 상점가를 말한다.
  2의2. “골목형상점가”란 「소상공인기본법」 제2조에 따른 소상공인이 운영하는 점포가 대통령령으로 정하는 수준으로 밀집하여 있는 구역 중 특별자치도·특별자치시·시·군·구(구는 자치구를 말한다. 이하 “시·군·구”라 한다)의 조례로 정하는 곳을 말한다. 
  3. ～ 13. (생  략)
제11조의2(골목형상점가 활성화 지원 등) 골목형상점가와 관련된 기본계획의 수립, 실태조사, 활성화 지원, 문화관광형시장의 지정·육성, 공유재산의 사용·수익허가 및 대부에 관한 특례, 국·공유지 사용료등 감면, 인접지역을 포함한 시장정비사업에 관한 특례, 시장분쟁조정위원회, 상인연합회, 보고 및 자료의 제출 등에 관한 사항은 제5조부터 제9조까지, 제11조, 제13조, 제13조의2, 제14조, 제17조의2, 제18조, 제45조, 제58조부터 제64조까지, 제66조 및 제69조부터 제71조까지의 규정을 준용한다. 이 경우 “상점가”는 “골목형상점가”로 본다.

  전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법 시행령
제2조의2(골목형상점가의 요건) 법 제2조제2호의2에서 “대통령령으로 정하는 수준으로 밀집하여 있는 구역”이란 2천제곱미터 이내의 면적에 30개 이상 밀집하여 있는 구역을 말한다. 다만, 지역 여건 및 구역 내 점포의 특성 등을 고려하여 지방자치단체가 중소벤처기업부장관과 협의하여 조례로 달리 정하는 경우에는 그에 따른다. 
<관계 법령>