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1. 질의요지

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제56조제1항제2호에서는 같은 항에 따른 허가(이하 “개발행위허가”라 함)를 받아야 하는 개발행위의 하나로 토지의 형질변경(각주: 국토계획법 제56조제1항제2호 및 같은 법 시행령 제51조제1항제3호에 따른 절토(땅깎기)·성토(흙쌓기)·정지(땅고르기)·포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립(경작을 위한 토지의 형질변경을 제외함)을 말하며, 이하 같음.)을 규정하고 있고, 같은 법 제58조제1항에서는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 같은 항 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가를 해야 한다고 규정하고 있는 한편,

  국토계획법 제58조제1항제1호에서는 개발행위허가 기준 중 하나로 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모(이하 “개발행위규모”라 함)에 적합할 것(본문)을 규정하면서, 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위규모 제한을 받지 않는다(단서)고 규정하고 있으며, 같은 호 단서의 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제55조제3항제3호에서는 개발행위규모의 제한을 받지 않고 개발행위허가가 가능한 경우 중 하나로 ‘농지조성을 위한 경우’를 규정하고 있는바,

  이미 조성된 농작물 경작지(각주: 「농지법」 제2조제1호가목 본문에 따른 토지를 말함.)에 농로의 부지를 조성하기 위하여 토지를 형질변경하는 것이 개발행위규모의 제한을 받지 않고 개발행위허가가 가능한 ‘농지조성을 위한 경우’에 해당하는지?

2. 회답

  이미 조성된 농작물 경작지에 농로의 부지를 조성하기 위하여 토지를 형질변경하는 것은 개발행위규모의 제한을 받지 않고 개발행위허가가 가능한 ‘농지조성을 위한 경우’에 해당합니다

3. 이유

  국토계획법 제58조제1항제1호 본문에서는 개발행위허가의 기준 중 하나로 개발행위규모에 적합할 것을 규정하면서, 같은 호 단서에서는 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위규모의 제한을 받지 않는다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 국토계획법 시행령 제55조제3항에서는 개발행위규모의 제한 없이 개발행위허가가 가능한 경우 중 하나로 ‘농지조성을 위한 경우’(제3호)를 규정하고 있으므로, 농작물 경작지에 농로의 부지를 조성하기 위하여 토지를 형질변경하는 것이 규모의 제한을 받지 않는 개발행위로서 ‘농지조성을 위한 경우’에 해당하려면 ‘농로의 부지 조성’이 같은 영 제55조제3항제3호에 따른 ‘농지조성’에 해당해야 할 것인데, 국토계획법령에서는 ‘농지조성’이나 ‘농지’의 의미에 대하여 별도로 정의하거나 규정하고 있지 않습니다.

  이와 같이 해당 법령 자체에 그 법령에서 사용하는 용어의 정의나 구체적인 범위가 명확히 규정되어 있지 않은 경우 법령상 용어의 해석은 그 법령의 전반적인 체계와 취지·목적, 관련 법령의 내용 등을 종합적으로 고려하여 해석해야 할 것인데(각주: 대법원 2016. 1. 28. 선고 2015두51668 판결례 참조), 국토계획법 제61조제5호에서 개발행위허가에 따라 의제되는 관련 인·허가등의 하나로 「농지법」 제34조에 따른 농지전용의 허가 등을 규정하고 있고, 국토계획법 시행령 제51조제2항제2호 단서에서는 개발행위허가를 받지 않아도 되는 토지의 형질변경의 하나로 「농지법 시행령」 제3조의2제2호에 따른 성토를 규정하고 있는 등 국토계획법령의 규정체계가 농지법령의 제도와 개념을 전제한 것으로 보이는 점, 국토계획법은 국토의 이용·개발과 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 필요한 사항을 정하는 법률(제1조)이고, 「농지법」은 국토의 일부인 ‘농지’의 소유·이용 및 보전 등에 필요한 사항을 정하는 법률(제1조)이라는 점 등을 종합해 보면, 국토계획법령에서 ‘농지’라는 용어가 사용된 경우 특별한 사정이 없는 한 「농지법」에 따른 ‘농지’와 같은 의미로 보는 것이 국토계획법 및 「농지법」의 내용과 체계에 부합하는 해석입니다.

  그런데 「농지법」 제2조제1호에서는 “농지”란 전·답, 과수원, 그 밖에 법적 지목(地目)을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 대통령령으로 정하는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지(가목 본문) 또는 가목의 토지의 개량시설과 가목의 토지에 설치하는 농축산물 생산시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 부지(나목)를 말한다고 규정하고 있고, 같은 호 나목의 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제2조제3항제1호가목에서는 같은 법 제2조제1호가목의 토지의 개량시설 중 하나로 ‘농로’를 규정하고 있으므로, ‘농로의 부지’는 「농지법」에 따른 ‘농지’이고, 결국 농작물 경작지에 ‘농로의 부지를 조성하는 것’은 국토계획법 시행령 제55조제3항제3호에 따른 ‘농지조성’에 해당한다고 보는 것이 타당합니다.

  아울러 개발행위허가 제도는 토지의 이용이 인접토지의 이용과 부조화를 발생시키거나 사적인 개발행위가 도시·군관리계획 등과 상충될 수 있는 문제점을 사전에 예방하고 계획적 개발을 유도하여 국토를 효율적·합리적으로 이용하고 체계적으로 관리하기 위해 기반시설의 확보 여부, 주변 환경과의 조화 등을 사전에 검토하여 허가를 받도록 하는 것(각주: 헌법재판소 2013. 10. 24. 결정 2012헌바241 결정례 참조)인데, 농로 부지 조성의 경우 개발행위규모의 제한을 받지 않고 개발행위허가가 가능하다고 보더라도 국토계획법 제58조제1항제4호에 따른 ‘주변지역의 토지이용실태 등 주변환경 및 경관과 조화를 이룰 것’이라는 기준에 기초한 개발행위허가 가부 결정이 가능하고(각주: 2010. 4. 29. 대통령령 제22142호로 일부개정된 국토계획법 시행령 개정이유·주요내용 및 대법원 2020. 8. 27. 선고 2019두60776 판결례 참조), 이를 통해 국토의 효율적·합리적 이용과 국민의 재산권 보장을 조화롭게 추구할 수 있을 것으로 보인다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.

  따라서 이미 조성된 농작물 경작지에 농로의 부지를 조성하기 위하여 토지를 형질변경하는 것은 개발행위규모의 제한을 받지 않고 개발행위허가가 가능한 ‘농지조성을 위한 경우’에 해당합니다.

  국토의 계획 및 이용에 관한 법률
제58조(개발행위허가의 기준) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다.
  1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것. 다만, 개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다.
  2. ～ 5. (생  략)
  ② ～ ⑥ (생  략)

  국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령
제55조(개발행위허가의 규모) ① 법 제58조제1항제1호 본문에서 “대통령령으로 정하는 개발행위의 규모”란 다음 각호에 해당하는 토지의 형질변경면적을 말한다. (단서 생략)
  1. 도시지역
    가. 주거지역·상업지역·자연녹지지역·생산녹지지역 : 1만제곱미터 미만
    나.·다. (생  략)
  2. ～ 4. (생  략)
  ② (생  략)
  ③ 법 제58조제1항제1호 단서에서 “개발행위가 「농어촌정비법」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다.
  1.·2. (생  략)
  2의2. (생  략)
  3. 초지조성, 농지조성, 영림 또는 토석채취를 위한 경우
  3의2. (생  략)
  4.·5. (생  략)
  ④ ～ ⑦ (생  략)

  농지법
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 
  1. “농지”란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다.
    가. 전·답, 과수원, 그 밖에 법적 지목(地目)을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 대통령령으로 정하는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지. 다만, 「초지법」에 따라 조성된 초지 등 대통령령으로 정하는 토지는 제외한다.
    나. 가목의 토지의 개량시설과 가목의 토지에 설치하는 농축산물 생산시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 부지
  2. ～ 8. (생  략)

  농지법 시행령
제2조(농지의 범위) ①·② (생  략)
  ③법 제2조제1호나목에서 “대통령령으로 정하는 시설”이란 다음 각 호의 구분에 따른 시설을 말한다. 
  1. 법 제2조제1호가목의 토지의 개량시설로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설
    가. 유지(溜池: 웅덩이), 양·배수시설, 수로, 농로, 제방
    나. (생  략)
  2. (생  략)
<관계 법령>