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1. 질의요지

「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 함) 제74조제1항 전단에서는 동일한 소유자에게 속하는 일단의 토지의 일부가 협의에 의하여 매수되거나 수용됨으로 인하여 잔여지를 종래의 목적에 사용하는 것이 현저히 곤란할 때에는 해당 토지소유자는 사업시행자에게 잔여지를 매수하여 줄 것을 청구할 수 있고, 사업인정 이후에는 관할 토지수용위원회에 수용을 청구할 수 있다고 규정하고 있는 한편,

  토지보상법 제91조제1항에서는 공익사업의 폐지·변경 또는 그 밖의 사유로 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우 토지의 협의취득일 또는 수용의 개시일 당시의 토지소유자 또는 그 포괄승계인(이하 “원토지소유자”라 함)은 같은 항 각 호의 구분에 따른 날부터 10년 이내에 그 토지에 대하여 받은 보상금에 상당하는 금액을 사업시행자에게 지급하고 그 토지를 환매할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 같은 법 제74조제1항에 따라 매수하거나 수용한 잔여지(이하 “잔여지”라 함)는 그 잔여지에 접한 일단의 토지가 필요 없게 된 경우가 아니면 환매할 수 없다고 규정하고 있으며, 같은 법 제91조제5항에서는 “제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 환매권은 「부동산등기법」에서 정하는 바에 따라 공익사업에 필요한 토지의 협의취득 또는 수용의 등기가 되었을 때에는 제3자에게 대항할 수 있다”고 규정하고 있는바,

  잔여지에 접한 일단의 토지로서 공익사업에 필요하여 협의에 의하여 매수되거나 수용된 토지(이하 “공익사업 편입토지”라 함)의 환매권 발생 여부가 확정되지 않은 경우, 사업시행자가 해당 잔여지를 원토지소유자 외의 제3자에게 매각하는 것이 토지보상법 제91조제1항, 제3항 및 제5항에 따라 금지되는지?(각주: 공익사업 완료 후 10년이 지나지 않은 경우로서, 공익사업에 필요한 토지의 취득일부터 5년 이내에 취득한 토지를 해당 공익사업에 이용(토지보상법 제91조제1항 및 제2항 참조)하였으며, 공익사업에 필요한 토지와 잔여지의 협의취득 또는 수용의 등기가 완료된 경우를 전제함.)

2. 회답

  이 사안의 경우, 사업시행자가 해당 잔여지를 원토지소유자 외의 제3자에게 매각하는 것이 토지보상법 제91조제1항, 제3항 및 제5항에 따라 금지되는 것은 아닙니다.

3. 이유

  먼저 토지보상법 제91조제1항에서 원토지소유자의 환매권을 인정하고 있는 취지는 사업시행자가 공익사업을 위해 협의 또는 수용에 의하여 취득한 토지가 사업의 폐지·변경 등으로 인하여 더 이상 공익목적에 사용되지 아니하는 경우에는 토지 수용 등의 헌법상 정당성이 장래를 향하여 소멸하게 되므로 비자발적으로 소유권을 상실하였던 원토지소유자가 해당 토지를 환매할 수 있도록 하여 재산권의 존속을 보장할 기회를 부여하기 위한 것(각주: 헌법재판소 2020. 11. 26. 선고 2019헌바131 결정례 참조)이라 할 것인데, 같은 조 제3항에서 잔여지는 공익사업 편입토지가 필요 없게 된 경우가 아니면 ‘환매’할 수 없도록 한 것은 같은 법 제74조제1항에서 잔여지의 경우에는 토지소유자의 일단의 토지 중 공익사업을 위하여 협의로 매수하거나 수용하고 남게 된 토지를 토지소유자의 손실 보상 차원에서 공익사업에 필요한 경우가 아님에도 매수 청구할 수 있도록 규정한 것(각주: 2000. 12. 18. 의안번호 제160552호로 발의된 토지보상법안에 대한 국회 건설교통위원회 심사보고서 참조)에 대응하여, 공익사업 편입토지가 같은 법 제91조제1항에 따른 환매권 행사 요건에 해당되면 비로소 그 잔여지에 대하여 환매권 행사를 할 수 있음을 명확히 하기 위한 규정이라고 할 것입니다. 

  그렇다면 토지보상법 제91조제3항은 매수나 수용에 의한 잔여지의 취득이 독립적으로 행해진 것이 아니라 그 잔여지에 접한 일단의 토지가 공익사업에 편입됨에 따라 부수적으로 이루어진 것처럼, 잔여지에 대한 환매 청구도 원래 취득 목적인 공익사업 편입토지가 환매 청구 대상이어야 가능하다는 의미의 규정일 뿐(각주: 법제처 2016. 4. 14. 회신 16-0093 해석례 참조), 사업시행자가 원토지소유자 외의 제3자에게 해당 잔여지를 매각하는 것을 금지하는 규정으로 볼 수는 없습니다.

  또한 토지보상법 제91조제5항에서는 같은 조 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 환매권은 「부동산등기법」에서 정하는 바에 따라 공익사업에 필요한 토지의 협의취득 또는 수용의 등기가 되었을 때에는 제3자에게 대항할 수 있다고 규정하고 있는데, 이는 협의취득 또는 수용의 목적물의 소유권이 제3자에게 이전되더라도 협의취득 또는 수용의 등기가 되어 있으면 환매권자의 지위가 그대로 유지되어 환매권자는 환매권을 행사할 수 있고, 제3자에 대해서도 이를 주장할 수 있다는 의미(각주: 대법원 2017. 3. 15. 선고 2015다238963 판결례 참조)로서, 공익사업 편입토지 및 잔여지가 제3자에게 매각될 수도 있다는 사실을 전제로 하는 규정인바, 이에 비추어 보더라도 같은 조 제3항에 따라 사업시행자가 원토지소유자 외의 제3자에게 해당 잔여지를 매각하는 것이 금지된다고 볼 수는 없습니다.

  한편 잔여지는 공익사업에 필요하여 수용하거나 취득한 토지는 아니나, 공익사업 편입토지에 대한 환매권 발생 여부가 확정되기 전에 잔여지만을 제3자에게 매각할 경우 원토지소유자의 환매권 행사를 사실상 제약함으로써 재산권의 회복을 방해하는 결과를 불러오는 동시에 해당 잔여지를 매입한 제3자의 입장에서는 원토지소유자의 환매권 행사로 인하여 불측의 손해를 입게 될 수 있으므로 환매권 발생 여부가 확정되기 전에는 잔여지를 제3자에게 매각할 수 없다는 의견이 있으나, 토지보상법에 따른 환매권 발생 여부가 확정되지 않은 상황에서 잔여지를 매각하는 것이 향후 발생 및 행사 여부가 불분명한 원토지소유자의 환매권을 침해한다고 보기 어려울 뿐만 아니라, 같은 법 제91조제5항에서는 토지의 협의취득 또는 수용의 등기원인 기재가 있는 경우에만 환매권의 대항력을 인정하고 있으므로 잔여지를 매입하는 제3자가 토지 등기부 등본을 확인함으로써 해당 토지에 대하여 장래에 환매권이 발생할 가능성이 있음을 사전에 알 수 있다는 점을 종합하면, 그러한 의견은 타당하지 않습니다.

  따라서 이 사안의 경우, 사업시행자가 해당 잔여지를 원토지소유자 외의 제3자에게 매각하는 것이 토지보상법 제91조제1항, 제3항 및 제5항에 따라 금지되는 것은 아닙니다.

  공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률
제74조(잔여지 등의 매수 및 수용 청구) ① 동일한 소유자에게 속하는 일단의 토지의 일부가 협의에 의하여 매수되거나 수용됨으로 인하여 잔여지를 종래의 목적에 사용하는 것이 현저히 곤란할 때에는 해당 토지소유자는 사업시행자에게 잔여지를 매수하여 줄 것을 청구할 수 있으며, 사업인정 이후에는 관할 토지수용위원회에 수용을 청구할 수 있다. 이 경우 수용의 청구는 매수에 관한 협의가 성립되지 아니한 경우에만 할 수 있으며, 그 사업의 공사완료일까지 하여야 한다.
  ② ∼ ④ (생  략)
제91조(환매권) ① 공익사업의 폐지·변경 또는 그 밖의 사유로 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우 토지의 협의취득일 또는 수용의 개시일(이하 이 조에서 “취득일”이라 한다) 당시의 토지소유자 또는 그 포괄승계인(이하 “환매권자”라 한다)은 다음 각 호의 구분에 따른 날부터 10년 이내에 그 토지에 대하여 받은 보상금에 상당하는 금액을 사업시행자에게 지급하고 그 토지를 환매할 수 있다.
  1. 사업의 폐지·변경으로 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우: 관계 법률에 따라 사업이 폐지·변경된 날 또는 제24조에 따른 사업의 폐지·변경 고시가 있는 날
  2. 그 밖의 사유로 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우: 사업완료일
  ② 취득일부터 5년 이내에 취득한 토지의 전부를 해당 사업에 이용하지 아니하였을 때에는 제1항을 준용한다. 이 경우 환매권은 취득일부터 6년 이내에 행사하여야 한다.
  ③ 제74조제1항에 따라 매수하거나 수용한 잔여지는 그 잔여지에 접한 일단의 토지가 필요 없게 된 경우가 아니면 환매할 수 없다.
  ④ (생  략)
  ⑤ 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 환매권은 「부동산등기법」에서 정하는 바에 따라 공익사업에 필요한 토지의 협의취득 또는 수용의 등기가 되었을 때에는 제3자에게 대항할 수 있다.
  ⑥ (생  략)
<관계 법령>