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1. 질의요지

「부동산 거래신고 등에 관한 법률」(이하 “부동산거래신고법”이라 함) 제17조제1항에서는 같은 법 제11조에 따라 토지거래계약(각주: 부동산거래신고법 제11조제1항에 따른 토지거래계약에 관한 허가구역에 있는 토지에 관한 소유권·지상권(소유권·지상권의 취득을 목적으로 하는 권리를 포함한다)을 이전하거나 설정(대가를 받고 이전하거나 설정하는 경우만 해당한다)하는 계약(예약을 포함한다)을 말하며, 이하 같음.)을 허가받은 자는 대통령령으로 정하는 사유가 있는 경우 외에는 5년의 범위에서 일정기간 동안 그 토지를 허가받은 목적대로 이용하여야 한다고 규정하고 있는 한편, 

  부동산거래신고법 제17조제1항의 위임에 따른 같은 법 시행령 제14조제1항제9호가목에서는 거래허가를 받은 토지 이용에 관한 의무 부과의 예외사유의 하나로 “「건축법 시행령」 별표 1 제1호의 단독주택[다중주택 및 공관(公館)은 제외한다]을 취득하여 실제로 이용하는 자가 해당 건축물의 일부를 임대하는 경우”를 규정하고 있는바,

  부동산거래신고법 제12조제1호가목에 따라 자기의 거주용 주택용지로 이용하려는 토지거래허가구역(각주: 부동산거래신고법 제11조제1항에 따라 토지거래계약 시 허가를 받아야 하는 구역으로서 같은 법 제10조제1항에 따라 국토교통부장관 또는 시·도지사가 지정하는 구역을 말하며, 이하 같음.) 내의 토지와 함께 그 토지 위에 건축된 같은 법 시행령 제14조제1항제9호가목의 건축물로서 「주택임대차보호법」 제3조제4항에 따라 매수인에게 승계되는 임대차계약이 있는 건축물을 매수하고, 그 매수인이 그 건축물의 일부를 거주용으로 이용하는 경우가 부동산거래신고법 시행령 제14조제1항제9호에 따른 “건축물을 취득하여 실제로 이용하는 자가 해당 건축물의 일부를 임대하는 경우”에 해당하는지?

2. 회답

  이 사안의 경우, 부동산거래신고법 시행령 제14조제1항제9호에 따른 “건축물을 취득하여 실제로 이용하는 자가 해당 건축물의 일부를 임대하는 경우”에 해당합니다.

3. 이유

  법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 하고, 나아가 그러기 위해서는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 법률의 입법 취지와 목적, 그 제·개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적·논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 위와 같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 하여야 합니다(각주: 대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 전원합의체 판결례 참조). 

  먼저 부동산거래신고법 시행령 제14조제1항제9호에서는 같은 법 제17조제1항에 따른 토지 이용에 관한 의무(이하 “토지이용의무”라 함) 부과의 예외사유로 “다음 각 목의 건축물을 취득하여 실제로 이용하는 자가 해당 건축물의 일부를 임대하는 경우”라고 규정하고 있을 뿐, 토지이용의무가 면제되는 대상 건축물의 범위에서 「주택임대차보호법」 제3조제4항에 따라 매수인에게 승계되는 임대차계약이 있는 건축물을 명시적으로 제외하고 있지 않습니다.

  그리고 주거용 건물의 임대차에 관하여 규정하고 있는 「주택임대차보호법」 제3조제4항에서는 임차주택의 양수인은 임대인의 지위를 승계한 것으로 본다고 규정하고 있는데, 이는 법률상 당연승계 규정으로서 임차주택이 양도되는 경우 그 양수인은 주택의 소유권과 결합하여 임대인의 임대차계약상의 권리·의무를 포괄적으로 승계하게 되므로(각주: 대법원 2021. 11. 11. 선고 2021다251929 판결례 참조), 토지거래허가구역 내에 있는 부동산거래신고법 시행령 제14조제1항제9호가목의 건축물로서 「주택임대차보호법」 제3조제4항에 따라 매수인에게 승계되는 임대차계약이 있는 건축물을 매수하여 소유권을 취득하는 경우 그 매수인은 종전 임대인의 지위를 그대로 승계하여 해당 건축물 중 일부를 계속하여 임대해야 한다는 점에 비추어 볼 때, 부동산거래신고법 시행령 제14조제1항제9호의 해석에 있어서 이 사안의 경우와 임대차계약이 없는 건축물을 취득한 후 해당 건축물의 일부를 직접 임대하는 경우 사이에 차이를 두어야 한다고 보기 어렵습니다.

  또한 부동산거래신고법 제17조제1항은 부동산 투기거래를 방지함으로써 부동산거래의 정상화와 부동산가격의 안정성을 도모하고자 도입된 토지거래허가제도의 실효성을 확보하기 위해 토지거래계약을 허가받은 자에게 그 토지를 허가받은 목적대로 이용할 의무를 부과하면서 그 의무 이행을 기대할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우에는 토지이용의무 부과의 예외를 인정한 것이고(각주: 헌법재판소 2013. 2. 28. 선고 2012헌바94 결정례 참조), 같은 조의 위임에 따라 그 구체적인 예외사유 중 하나를 규정한 같은 법 시행령 제14조제1항제9호는 토지거래계약을 허가받은 자가 토지 위 건축물의 용도나 특성에 관계없이 건축물 전부를 직접 이용하게 하는 것은 현실적으로 과도한 규제라는 점을 고려하여 2009년 7월 7일 대통령령 제21625호로 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」을 일부개정하여 근린생활시설 및 다가구주택의 경우 해당 건축물을 실제 이용하는 자에 한정하여 그 건축물의 일부를 임대할 수 있도록 했으며(각주: 2009. 7. 7. 대통령령 제21625호로 일부개정된 구 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제124조제1항제7호의2 및 같은 영 조문별 제·개정이유서 참조), 이후 같은 영을 2011년 3월 9일 대통령령 제22703호로 개정하여 현행과 같이 단독주택과 공동주택을 취득하여 실제로 이용하는 자도 토지이용의무 기간 중 그 일부를 임대할 수 있도록 허용(각주: 2011. 3. 9. 대통령령 제22703호로 일부개정된 구  「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 개정이유 참조)한 후, 토지거래허가제도 관련 규정이 부동산거래신고법으로 이관됨에 따라 같은 법 시행령에 규정된 입법연혁을 가지고 있습니다.

  그런데 만약 이 사안의 경우를 부동산거래신고법 시행령 제14조제1항제9호에 따른 토지이용의무의 예외사유에 해당하지 않는다고 해석한다면, 매수인에게 「주택임대차보호법」 제3조제4항에 따른 임대차계약 승계에 따라 건축물 일부의 임대를 계속해야 하는 의무가 있음에도 불구하고 취득한 건축물 전부를 자기의 거주용으로 사용해야만 부동산거래신고법에 따른 토지이용의무에 위반하지 않게 되어 양 법률에 따른 의무 사이에 충돌이 발생하게 되는바, 이러한 해석은 건축물의 용도 및 특성을 고려해 토지소유자에 대한 비합리적인 규제를 완화하기 위한 부동산거래신고법령상 관련 규정의 입법취지 및 그 입법연혁에 부합하지 않을 뿐 아니라, 임차주택 입주자의 주거생활의 안정 보장을 목적으로 하는 「주택임대차보호법」 등 관련 법령의 규정취지 및 규정체계와도 조화되기 어렵습니다.

  더욱이 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석·적용하여야 하고 그 행정행위의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석해서는 안 될 것인데(각주: 대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결례 참조), 부동산거래신고법 제18조에서는 시장·군수 또는 구청장은 같은 법 제17조제1항에 따른 토지의 이용 의무를 이행하지 아니한 자에 대하여 토지이용의무를 이행하도록 명할 수 있고(제1항), 이행명령이 정하여진 기간에 이행되지 않는 경우 토지 취득가액의 100분의 10의 범위에서 이행강제금을 부과한다(제2항)고 규정하고 있는바, 부동산거래신고법 시행령 제14조제1항제9호에 따른 토지이용의무 부과의 예외사유를 건축물을 취득한 후 그 일부를 임대하는 것만으로 한정하여 해석하는 것은 이행강제금 부과대상이 되는 토지이용의무 위반행위의 범위를 지나치게 확장시키는 결과를 초래할 수 있다는 점에서 타당하지 않습니다.

  따라서 이 사안의 경우, 부동산거래신고법 시행령 제14조제1항제9호에 따른 “건축물을 취득하여 실제로 이용하는 자가 해당 건축물의 일부를 임대하는 경우”로 볼 수 있습니다.
<관계 법령>
  부동산 거래신고 등에 관한 법률
제10조(토지거래허가구역의 지정) ① 국토교통부장관 또는 시·도지사는 국토의 이용 및 관리에 관한 계획의 원활한 수립과 집행, 합리적인 토지 이용 등을 위하여 토지의 투기적인 거래가 성행하거나 지가(地價)가 급격히 상승하는 지역과 그러한 우려가 있는 지역으로서 대통령령으로 정하는 지역에 대해서는 다음 각 호의 구분에 따라 5년 이내의 기간을 정하여 제11조제1항에 따른 토지거래계약에 관한 허가구역(이하 “허가구역”이라 한다)으로 지정할 수 있다.
  1.·2. (생  략)
  ② ～ ⑦ (생  략)
제11조(허가구역 내 토지거래에 대한 허가) ① 허가구역에 있는 토지에 관한 소유권·지상권(소유권·지상권의 취득을 목적으로 하는 권리를 포함한다)을 이전하거나 설정(대가를 받고 이전하거나 설정하는 경우만 해당한다)하는 계약(예약을 포함한다. 이하 “토지거래계약”이라 한다)을 체결하려는 당사자는 공동으로 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 
  ② ～ ⑦ (생  략)
제12조(허가기준) 시장·군수 또는 구청장은 제11조에 따른 허가신청이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 허가하여야 한다.
  1. 토지거래계약을 체결하려는 자의 토지이용목적이 다음 각 목의 어느 하나에 해당되지 아니하는 경우
    가. 자기의 거주용 주택용지로 이용하려는 경우
    나. ～ 사. (생  략)
  2.·3. (생  략)
제17조(토지 이용에 관한 의무 등) ① 제11조에 따라 토지거래계약을 허가받은 자는 대통령령으로 정하는 사유가 있는 경우 외에는 5년의 범위에서 대통령령으로 정하는 기간에 그 토지를 허가받은 목적대로 이용하여야 한다. 
  ② ～ ④ (생  략)

  부동산 거래신고 등에 관한 법률 시행령
제14조(토지 이용에 관한 의무 등) ① 법 제17조제1항에서 “대통령령으로 정하는 사유가 있는 경우”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 
  1. ～ 8. (생  략)
  9. 다음 각 목의 건축물을 취득하여 실제로 이용하는 자가 해당 건축물의 일부를 임대하는 경우  
    가. 「건축법 시행령」 별표 1 제1호의 단독주택[다중주택 및 공관(公館)은 제외한다]  
    나. 「건축법 시행령」 별표 1 제2호의 공동주택(기숙사는 제외한다)
    다. 「건축법 시행령」 별표 1 제3호의 제1종 근린생활시설  
    라. 「건축법 시행령」 별표 1 제4호의 제2종 근린생활시설  
  10. ～ 11. (생  략)
  ② (생  략)