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1. 질의요지

「공공주택 특별법」 제2조제2호의2에서는 ‘도심 공공주택 복합지구(이하 “복합지구”라 함)’를 정의하면서 해당 복합지구에 조성하는 공공주택(각주: 「공공주택 특별법」 제2조제1호에 따른 공공주택을 말하며, 이하 같음.)의 비율을 대통령령으로 정하도록 규정하고 있고, 해당 규정의 위임에 따른 같은 법 시행령 제3조제2항에서는 복합지구에서의 공공분양주택(각주: 「공공주택 특별법」 제2조제1호나목에 따른 공공분양주택을 말하며, 이하 같음.)의 경우 지분적립형 분양주택(각주: 공공주택사업자가 직접 건설하거나 매매 등으로 취득하여 공급하는 공공분양주택으로서 주택을 공급받은 자가 20년 이상 30년 이하의 범위에서 대통령령으로 정하는 기간 동안 공공주택사업자와 주택의 소유권을 공유하면서 대통령령으로 정하는 바에 따라 소유 지분을 적립하여 취득하는 주택을 말하며(「공공주택 특별법」 제2조제1호의4), 이하 같음.) 또는 이익공유형 분양주택(각주: 공공주택사업자가 직접 건설하거나 매매 등으로 취득하여 공급하는 공공분양주택으로서 주택을 공급받은 자가 해당 주택을 처분하려는 경우 공공주택사업자가 환매하되 공공주택사업자와 처분 손익을 공유하는 것을 조건으로 분양하는 주택을 말하며(「공공주택 특별법」 제2조제1호의5), 이하 같음.)을 전체 주택 호수의 100분의 10 이상(제2호가목)의 비율로 공급하도록 규정하고 있으며, 「공공주택 특별법」 제4조제1항제3호에서는 공공주택사업자로 지정될 수 있는 자로 ‘「지방공기업법」 제49조에 따라 주택사업을 목적으로 설립된 지방공사(이하 “지방공사”라 함)’를 규정하고 있는 한편,

  「지방공기업법」 제65조의5에서는 지방공사가 “공사의 자산 매각 시 환매(還買)를 조건으로 하는 계약(제2호)”을 체결할 수 없도록 규정하고 있는바,

  지방공사가 복합지구에서 공공분양주택을 공급하는 경우 「공공주택특별법」 제2조제2호의2 등에 따라 이익공유형 분양주택을 공급할 수 있는지?

2. 회답

  지방공사는 복합지구에서 공공분양주택을 공급하는 경우 「공공주택특별법」 제2조제2호의2 등에 따라 이익공유형 분양주택을 공급할 수 있습니다.

3. 이유

  「공공주택 특별법」 제2조제1호의5에서는 이익공유형 분양주택을 ‘주택을 공급받은 자가 해당 주택을 처분하려는 경우 공공주택사업자가 환매하되 공공주택사업자와 처분 손익을 공유하는 것을 조건으로 분양하는 주택’을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제49조의10제1항 전단에서는 “이익공유형 분양주택의 원활한 공급을 위하여 세부 공급유형 및 공급대상에 따라 환매조건을 부과할 수 있다”고 하면서, 이익공유형 분양주택을 공급받은 자가 해당 주택을 처분하려는 경우에 같은 조 제2항에서는 “제1항에 따른 환매조건에 따라 공공주택사업자에게 해당 주택의 매입을 신청하여야 한다”고 규정하고 있으며, 같은 조 제4항 전단에서는 “공공주택사업자가 환매하는 주택임을 소유권에 관한 등기에 부기등기하여야 한다”고 규정하고 있는바, 이와 같은 이익공유형 분양주택의 정의 및 공급과 처분에 관한 법 문언에 비추어 볼 때 이익공유형 분양주택은 해당 주택의 처분 시 공공주택사업자의 환매를 전제로 하는 공공분양주택임이 명확하므로, 이익공유형 분양주택을 공급하는 것은 환매를 조건으로 하는 계약을 체결하는 것에 해당합니다.

  또한 2021년 7월 20일 법률 제18311호로 「공공주택 특별법」 제2조에 제1호의5를 신설하는 과정에서 당초 의안번호 제2108275호로 발의된 공공주택 특별법 일부개정법률안에서는 이익공유형 분양주택을 “공공주택사업자가 직접 건설하거나 매매 등으로 취득하여 공급하는 공공분양주택으로서 공공주택사업자와 처분 이익을 공유하는 것을 조건으로 분양하는 주택”으로 정의하고 있었는데, 이에 대하여 이익공유형 분양주택은 이익공유가 공공주택사업자에 대한 환매를 통해서 이루어지는 환매조건부 주택의 일종이므로 환매가 조건이 된다는 점을 개념정의에서 명확하게 규정할 필요가 있다는 의견(각주: 2021. 2. 24. 의안번호 제2108275호로 발의된 공공주택 특별법 일부개정법률안에 대한 국회 국토교통위원회 검토보고서 참조)이 있었고, 이를 반영하여 현행과 같이 규정되었다는 점을 고려하더라도 이익공유형 분양주택의 분양계약은 환매를 조건으로 하는 계약에 해당하는 것으로 보아야 합니다.

  그렇다면 지방공사가 공공주택 특별법령에 따라 이익공유형 분양주택을 공급하는 것은 「지방공기업법」 제65조의5제2호에 따라 제한되는 “공사의 자산 매각 시 환매를 조건으로 하는 계약”을 체결하는 것에 해당합니다.

  그런데 「공공주택 특별법」 제2조제2호의2 후단에서는 복합지구의 공공주택 비율에 대하여 대통령령으로 정하도록 하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제3조제2항제2호에서는 복합지구의 공공주택 중 공공분양주택으로서 지분적립형 분양주택 또는 이익공유형 분양주택이 전체 주택 호수의 100분의 10 이상이 되도록 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 국토교통부장관은 그 비율의 범위에서 공공주택의 세부 유형별 주택 비율을 정하여 고시할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항 전단 및 같은 항 제2호에서는 복합지구의 경우 지정권자는 “해당 지역의 주택 수요 및 여건 등을 고려하여 공공주택의 비율 및 공공주택의 세부 유형별 주택 비율을 조정할 필요가 있다고 인정되면 공공주택사업자와 협의하여 그 비율을 조정할 수 있다”고 규정하고 있으므로, 복합지구에서 공공분양주택을 공급하는 공공주택사업자는 원칙적으로 국토교통부장관이 고시하는 비율에 따라 이익공유형 분양주택을 공급해야 합니다.

  그리고 「공공주택 특별법」 제4조제1항에서는 국토교통부장관이 지방공사를 공공주택사업자로 지정할 수 있도록 규정하고 있고, 같은 법 제40조의7제1항에서는 국토교통부장관 또는 시·도지사는 복합사업을 추진하기 위하여 필요한 지역을 복합지구로 지정 등을 할 수 있도록 하면서 같은 조 제2항에서는 같은 법 제4조에 따른 공공주택사업자는 복합지구의 지정 등을 제안할 수 있도록 규정하고 있는바, 지방공사는 복합지구에서 공공분양주택을 공급할 수 있는 공공주택사업자에 해당하고, 지방공사가 복합지구에서 공공분양주택을 공급하는 경우에는 이익공유형 분양주택을 공급하지 않을 수 있도록 하는 별도의 예외규정을 두고 있지 않으므로, 지방공사가 복합지구에서 공공분양주택을 공급하는 경우에도 다른 공공주택사업자와 마찬가지로 원칙적으로 국토교통부장관이 고시하는 비율에 따라 이익공유형 분양주택을 공급해야 할 것입니다.

  이처럼 지방공사가 복합지구에서 공공분양주택사업을 시행하는 경우 지방공사의 재고자산으로서의 성격을 갖는 이익공유형 분양주택의 공급과 관련하여 「지방공기업법」 제65조의5와 「공공주택 특별법」 제2조제2호의2 및 같은 법 시행령 제3조제2항에서는 서로 모순·저촉되는 내용을 규정하고 있는바, 동일한 사항에 대하여 둘 이상의 법률이 적용되는 경우로서 그 법률들이 상호 모순되거나 저촉되는 경우에는 특별법이 일반법에 우선 적용될 수 있다고 할 것(각주: 대법원 2012. 5. 24. 선고 2010두16714 판결례 참조)입니다.

  이와 관련하여 「공공주택 특별법」은 공공주택의 건설 및 공급에 적용되는 특별법으로서 제2조제1호의5·제2호의2, 제49조의10 및 같은 법 시행령 제3조제2항제2호, 제52조의2 등에서 이익공유형 분양주택의 정의 및 공급 비율과 환매조건, 공급가격 및 재공급 등 이익공유형 분양주택의 공급에 관한 구체적인 사항을 정하고 있고, 특히 같은 법 제5조제1항 본문에서는 같은 법을 “공공주택사업에 관하여 다른 법률에 우선하여 적용한다”고 규정하고 있는 점에 비추어 보면, 공공주택사업의 시행과 관련하여 「공공주택 특별법」이 특별법으로 인정되어 같은 법의 규정과 모순·저촉되는 다른 법률의 규정은 그 적용이 배제된다고 할 것이므로 지방공사가 복합지구에서 공공분양주택을 건설·공급하는 경우에는 「공공주택 특별법」의 관련 규정이 우선 적용되되어야 합니다.

  아울러 2015년 12월 15일 법률 제13568호로 「지방공기업법」을 개정하여 지방공사가 자산 매각 시 환매를 조건으로 하는 계약 등을 체결할 수 없도록 하는 규정을 신설한 취지는 지방공사가 토지 매각 시 법정이자율을 초과하는 환매권을 보장하는 조건으로 부동산 매각 계약을 체결하였다가 계약상대방의 환매권 행사로 인해 재정적 부담이 증가하는 사례가 발생함에 따라 지방공사가 사업을 무리하게 추진하기 위해 불리한 조건의 계약을 체결하는 것을 막고 지방공사의 재정건전성을 강화하기 위한 것인바(각주: 2014. 11. 26. 의안번호 제1912514호로 발의된 지방공기업법 일부개정법률안에 대한 국회 안전행정위원회 검토보고서 및 2015. 12. 15. 법률 제13568호로 일부개정된 「지방공기업법」 개정이유 참조), 이익공유형 분양주택은 서민의 주거안정 및 주거수준 향상을 위한 공익적인 목적에서 「공공주택 특별법」 제2조제2호의2 및 같은 법 시행령 제3조제2항제2호 등에 따라 복합지구에서 의무적으로 일정 비율 이상 공급해야 하는 공공주택으로서, 법령에 따른 의무를 이행하기 위해 이익공유형 분양주택을 공급하는 것이 사업 추진을 위해 불리한 조건으로 무리하게 계약을 체결하는 경우에 해당하는 것으로 보기는 어렵다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.

  따라서 지방공사는 복합지구에서 공공분양주택을 공급하는 경우 「공공주택특별법」 제2조제2호의2 등에 따라 이익공유형 분양주택을 공급할 수 있습니다.

※ 법령정비 권고사항

  지방공사가 이익공유형 분양주택을 공급하는 것의 금지·허용 여부를 관련 법령에서 명확히 규정할 필요가 있습니다.
<관계 법령>
  지방공기업법
제65조의5(채무보증 계약 등의 제한) 공사는 다음 각 호에 해당하는 계약을 체결할 수 없다.
  1. 채무에 대한 상환 보증이 포함된 계약
  2. 공사의 자산 매각 시 환매(還買)를 조건으로 하는 계약
  3. 주택 건설 및 토지 개발 등의 사업에서 미분양 발생 시 미분양 자산에 대한 매입 확약이 포함된 계약

  공공주택 특별법
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 
  1. “공공주택”이란 제4조제1항 각 호에 규정된 자 또는 제4조제2항에 따른 공공주택사업자가 국가 또는 지방자치단체의 재정이나 「주택도시기금법」에 따른 주택도시기금(이하 “주택도시기금”이라 한다)을 지원받아 이 법 또는 다른 법률에 따라 건설, 매입 또는 임차하여 공급하는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 주택을 말한다.
    가. 임대 또는 임대한 후 분양전환을 할 목적으로 공급하는 「주택법」 제2조제1호에 따른 주택으로서 대통령령으로 정하는 주택(이하 “공공임대주택”이라 한다)
    나. 분양을 목적으로 공급하는 주택으로서 「주택법」 제2조제5호에 따른 국민주택규모 이하의 주택(이하 “공공분양주택”이라 한다)
  1의2. ∼ 1의4. (생  략)
  1의5. “이익공유형 분양주택”이란 제4조에 따른 공공주택사업자가 직접 건설하거나 매매 등으로 취득하여 공급하는 공공분양주택으로서 주택을 공급받은 자가 해당 주택을 처분하려는 경우 공공주택사업자가 환매하되 공공주택사업자와 처분 손익을 공유하는 것을 조건으로 분양하는 주택을 말한다.
  2. (생  략)
  2의2. “도심 공공주택 복합지구”란 도심 내 역세권, 준공업지역, 저층주거지에서 공공주택과 업무시설, 판매시설, 산업시설 등을 복합하여 조성하는 거점으로 제40조의7에 따라 지정·고시하는 지구를 말한다. 이 경우 제1호 각 목별 주택비율은 대통령령으로 정한다.
  3. “공공주택사업”이란 다음 각 목에 해당하는 사업을 말한다.
    가. ∼ 라. (생  략)
    마. 도심 공공주택 복합사업: 도심 내 역세권, 준공업지역, 저층주거지에서 공공주택과 업무시설, 판매시설, 산업시설 등을 복합하여 건설하는 사업
  4. (생  략) 
제5조(다른 법률과의 관계) ①이 법은 공공주택사업에 관하여 다른 법률에 우선하여 적용한다. 다만, 다른 법률에서 이 법의 규제에 관한 특례보다 완화되는 규정이 있으면 그 법률에서 정하는 바에 따른다. 
  ② 공공주택의 건설·공급 및 관리에 관하여 이 법에서 정하지 아니한 사항은 「주택법」, 「건축법」 및 「주택임대차보호법」을 적용한다. 

  공공주택 특별법 시행령
제3조(공공주택의 건설 비율) ① (생  략)
  ② 법 제2조제2호의2 후단에 따른 도심 공공주택 복합지구(이하 “복합지구”라 한다)에서의 공공주택 비율은 다음 각 호의 구분에 따른다. 
  1. 공공임대주택: 전체 주택 호수의 100분의 10 이상. 다만, 별표 4의2 제1호가목에 따른 주거상업고밀지구의 경우에는 100분의 15 이상으로 한다.
  2. 공공분양주택: 다음 각 목의 구분에 따른 비율
    가. 지분적립형 분양주택 또는 이익공유형 분양주택: 전체 주택 호수의 100분의 10 이상
    나. 가목 외의 공공분양주택: 전체 주택 호수의 100분의 60 이상
  ③·④ (생  략)