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1. 질의요지

「농업·농촌 공익기능 증진 직접지불제도 운영에 관한 법률」(이하 “농업농촌공익직불법”이라 함) 제12조 각 호 외의 부분 본문 및 같은 조 제1호에서는 같은 법 제15조에 따른 기본직접지불금(각주: 농림축산식품부장관이 농업·농촌의 공익기능 증진과 농업인등의 소득안정을 위하여 농업인등에게 기본직접지불제도에 따라 지급하여야 하는 기본형공익직접지불금을 말하며(농업농촌공익직불법 제7조제1항 참조), 이하 같음.)의 지급대상자로 등록된 자(이하 “기본직접지불금 등록자”라 함)는 기본직접지불금을 지급받기 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 농지의 형상(形狀) 및 기능을 유지할 의무를 이행하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제12조제1호의 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제12조제1항제4호에서는 논농업(각주: 지목(地目)과 상관없이 논으로 이용되는 농지에서 벼, 연근, 미나리, 왕골, 그 밖에 대통령령으로 정하는 식물을 재배하는 농업을 말하며(농업농촌공익직불법 제2조제3호 참조), 이하 같음.)에 이용되는 농지등(각주: 「농어업경영체 육성 및 지원에 관한 법률」 제4조제1항제1호에 따라 등록된 농지 또는 초지를 말하며(농업농촌공익직불법 제6조제2항 참조), 이하 같음.) 주변의 용수로·배수로를 유지·관리할 의무를 부과하고 있는바,

  기본직접지불금 등록자가 기본직접지불금을 지급받기 위하여 논농업에 이용되는 농지등 주변의 용수로·배수로를 유지·관리할 의무에 용수로·배수로를 개설할 의무가 포함되는지?

2. 회답

  기본직접지불금 등록자가 기본직접지불금을 지급받기 위하여 논농업에 이용되는 농지등 주변의 용수로·배수로를 유지·관리할 의무에 용수로·배수로를 개설할 의무는 포함되지 않습니다. 

3. 이유

  법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(각주: 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조 ), 농업농촌공익직불법 시행령 제12조제1항에서는 “기본직접지불금 등록자는 기본직접지불금을 지급받기 위해 법 제12조제1호에 따라 다음 각 호의 기준에 적합하도록 농지의 형상(形狀) 및 기능을 유지해야 한다”라고 규정하고 있고, 같은 항 제4호에서는 “논농업에 이용되는 농지등 주변의 용수로·배수로를 유지·관리할 것”이라고 규정하고 있으며, “유지”란 “어떤 상태나 상황을 그대로 보존하거나 변함없이 계속하여 지탱함”을, “관리”란 “시설이나 물건의 유지, 개량 따위의 일을 맡아 함”을 각각 의미(각주: 국립국어원 표준국어대사전 참조  )하고, “개설”이란 “설비나 제도 따위를 새로 마련하고 그에 관한 일을 시작함”을 의미하는 바, 농지의 형상 및 기능을 유지하기 위한 용수로·배수로의 유지·관리 의무에 용수로·배수로의 개설 의무가 포함되지 않는다는 것은 문언상 분명합니다. 

  또한 기본직접지불금은 “쌀협상 및 도하개발아젠다(DDA)협상 이후 쌀수입증가로 인하여 쌀가격의 하락이 예상됨에 따라 농가의 소득안정을 도모”(각주: 2005. 3. 31. 법률 제7433호로 전부개정되어 2005. 7. 1. 시행된 「쌀소득 등의 보전에 관한 법률」 개정이유 참조)하기 위한 목적으로 2005년 3월 31일 법률 제7433호로 전부개정되어 2005년 7월 1일 시행된 구 「쌀소득 등의 보전에 관한 법률」에서 “고정직접지불금제도”로 도입된 것(각주: 2019. 12. 31. 법률 제16858호로 전부개정되어 2020. 5. 1. 시행된 「농업·농촌 공익기능 증진 직접지불제도 운영에 관한 법률」 개정이유 참조.)으로서, 같은 법 제9조제1항에서는 “농지의 형상 및 기능을 농림부령이 정하는 기준에 따라 유지하고 있는 농지분에 한하여 고정직접지불금을 지급한다”고 규정하고, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행규칙 제5조제3호에서는 농지의 형상 및 기능 유지의 기준 중 하나로 “농지 주변의 용·배수로를 유지·관리할 것”을 규정한 점에 비추어 보면, 농지등 주변의 용수로·배수로를 유지·관리할 의무의 범위는 용수로·배수로 주변의 풀이 우거지거나 주변 환경이 불량하지 않도록 용수로·배수로를 유지·관리하는 등 이미 존재하는 농지가 농지로서 요구되는 기본적인 수준의 외형 및 기능을 계속적으로 유지·관리하는 정도의 의무만을 의미한다고 보는 것이 기본직접지불금 제도와 관련된 규정의 입법연혁과 입법취지에 부합하는 해석입니다.

  그리고 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석·적용하여야 하고 행정행위의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석해서는 안 된다고 할 것(각주: 대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결례 참조)인데, 농업농촌공익직불법 제19조제1항제6호에서는 같은 법 제12조 각 호의 의무를 이행하지 않은 경우를 해당 농지등의 기본직접지불금의 전부 또는 일부를 지급하지 아니하는 사유 중 하나로 규정하고 있고, 같은 법 제19조제2항에서는 같은 조 제1항제6호에 해당하여 기본직접지불금의 전부를 지급하지 않게 된 자에 대해서는 8년 이내의 범위에서 같은 법 제15조에 따른 기본직접지불금 지급대상자의 등록을 제한할 수 있도록 규정하고 있는바, 용수로·배수로의 유지·관리 의무에 용수로·배수로의 개설 의무까지 포함되는 것으로 보는 것은 문언의 통상적인 의미를 벗어나 기본직접지불금 등록자에게 불리한 방향으로 확장·유추 해석하는 것으로서 타당하지 않다고 할 것입니다. 

  아울러 농업농촌공익직불법 제12조 각 호 외의 부분 단서에서는 휴경 중인 농지등에 대한 의무에 관한 사항은 농림축산식품부령으로 정하도록 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행규칙 제4조 및 별표 1 제1호가목에서는 휴경 중인 농지등의 경우에도 같은 법 시행령 제12조제1항 각 호의 기준에 적합하도록 농지의 형상 및 기능을 유지하도록 규정하고 있는데, 만약 같은 항 제4호에 따른 용수로·배수로의 유지·관리 의무에 용수로·배수로의 개설 의무까지 포함된다고 본다면, 기본직접지불금 등록자가 휴경 중이어서 농지로 이용하지 않는 농지등 주변의 용수로·배수로까지 개설해야 하는 의무를 부담하게 되는 불합리한 결과가 발생할 수 있는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.

  따라서 기본직접지불금 등록자가 기본직접지불금을 지급받기 위하여 논농업에 이용되는 농지등 주변의 용수로·배수로를 유지·관리할 의무에 용수로·배수로를 개설할 의무는 포함되지 않습니다.
<관계 법령>
  농업·농촌 공익기능 증진 직접지불제도 운영에 관한 법률
제12조(기본직접지불금 수령을 위한 준수사항) 제15조에 따른 기본직접지불금의 지급대상자로 등록된 자(이하 “기본직접지불금 등록자”라 한다)는 기본직접지불금을 지급받기 위하여 다음 각 호의 의무를 이행하여야 한다. 다만, 휴경 중인 농지등에 대한 의무에 관한 사항은 농림축산식품부령으로 정한다.
  1. 대통령령으로 정하는 바에 따라 농지의 형상(形狀) 및 기능을 유지할 것
  2. ∼ 4. (생  략)

  농업·농촌 공익기능 증진 직접지불제도 운영에 관한 법률 시행령
제12조(농지의 형상 및 기능 유지) ① 기본직접지불금 등록자는 기본직접지불금을 지급받기 위해 법 제12조제1호에 따라 다음 각 호의 기준에 적합하도록 농지의 형상(形狀) 및 기능을 유지해야 한다.
  1. ∼ 3. (생  략)
  4. 논농업에 이용되는 농지등 주변의 용수로·배수로를 유지·관리할 것
  ② (생  략)