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1. 질의요지

「도시재정비 촉진을 위한 특별법」(이하 “도시재정비법”이라 함) 제5조제1항부터 제4항까지에서는 재정비촉진지구를 지정하거나 변경할 수 있는 자로 시·도지사(각주: 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사 또는 특별자치도지사를 말하며(도시재정비법 제5조제5항), 이하 같음.) 및 대도시 시장(각주: 「지방자치법」 제198조에 따른 서울특별시·광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상 대도시의 시장을 말하며(도시재정비법 제4조제1항), 이하 같음.)을 규정하고 있고, 같은 조 제5항에서는 시·도지사 등이 재정비촉진지구를 지정하거나 변경할 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 내용을 지체 없이 해당 지방자치단체의 공보에 고시하도록 규정하고 있으며, 같은 법 제33조제1항제5호에서는 재정비촉진사업별로 해당 사업에 관하여 정하고 있는 관계 법률에 따라 주택 등 건축물을 공급하는 경우, 같은 법 제5조제5항에 따른 고시가 있은 날 또는 시·도지사나 대도시 시장이 투기 억제 등을 위하여 따로 정하는 날(이하 “기준일”이라 함) 이후에 “나대지(裸垈地)에 건축물을 새로 건축하거나 기존 건축물을 철거하고 다세대주택이나 그 밖의 공동주택을 건축하여 토지등소유자가 증가하는 경우”에는 해당 토지 또는 주택 등 건축물을 분양받을 권리(이하 “분양권”이라 함)는 기준일을 기준으로 산정한다고 규정하고 있는바,

  가. 도시재정비법 제5조제5항에 따른 재정비촉진지구의 지정 고시 당시 재정비촉진구역으로 지정되었으나, 같은 법 제13조의2제1항에 따라 재정비촉진구역 지정의 효력이 상실되었고, 같은 조 제3항에 따라 존치지역으로 전환된 지역이 같은 법 제12조에 따른 재정비촉진계획의 변경 고시로 다시 재정비촉진구역이 된 경우(각주: 재정비촉진지구 변경이 없고, 시·도지사나 대도시 시장이 투기 억제 등을 위하여 따로 정하는 날도 없는 것으로 전제함.), 존치지역이던 기간에 신축한 건축물에 대한 같은 법 제33조제1항에 따른 분양권 산정의 기준일은 재정비촉진지구의 지정 고시일인지, 아니면 재정비촉진계획의 변경 고시일인지?

  나. 도시재정비법 제33조제1항제5호는 2008년 12월 31일 법률 제9321호로 일부개정되어 같은 날 시행된 도시재정비법(이하 “개정도시재정비법”이라 함)에서 신설된 규정이고, 개정 당시 같은 호와 관련하여 개정도시재정비법에서는 별도의 적용례나 경과조치를 두지는 않았는바, 2008년 12월 31일 전에 재정비촉진지구로 지정·고시된 지역에서 2008년 12월 31일 이후 개정도시재정비법 제33조제1항제5호에 해당하는 건축물이 신축되었고, 이후 해당 건축물에 대한 분양권을 산정하는 경우(각주: 재정비촉진지구 변경이 없고, 시·도지사나 대도시 시장이 투기 억제 등을 위하여 따로 정하는 날도 없는 것으로 전제함.), 기준일인 재정비촉진지구 지정 고시일 당시의 도시재정비법(이하 “종전도시재정비법”이라 함)에서 규정하고 있지 않던 개정도시재정비법 제33조제1항제5호가 적용되는지?

2. 회답

  가. 질의 가에 대해

  이 사안의 경우, 분양권 산정의 기준일은 재정비촉진지구의 지정 고시일입니다. 

  나. 질의 나에 대해

  이 사안의 경우, 개정도시재정비법 제33조제1항제5호가 적용됩니다.

3. 이유

  가. 질의 가에 대해

  먼저 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인데(각주: 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조), 도시재정비법 제33조제1항제5호에서는 재정비촉진사업별로 해당 사업에 관하여 정하고 있는 관계 법률에 따라 주택 등 건축물을 공급하는 경우 기준일 이후에 나대지에 건축물을 새로 건축하거나 기존 건축물을 철거하고 다세대주택이나 그 밖의 공동주택을 건축하여 토지등소유자가 증가하는 경우에는 분양권은 기준일을 기준으로 산정한다고 규정하고 있는바, 이 사안의 경우처럼 재정비촉진지구로 지정·고시된 이후 재정비촉진지구에서 제외되었다가 다시 편입되는 등의 변경이 없고, 시·도지사나 대도시 시장이 투기 억제 등을 위하여 따로 정하는 날도 없다면 분양권 산정의 기준일은 재정비촉진지구의 지정 고시가 있은 날임이 문언상 명백합니다. 

  또한 도시재정비법 제33조제1항에서 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 기준일을 기준으로 분양권을 산정하도록 한 것은 재정비촉진지구가 지정·고시된 이후에 실제 수요가 아닌 개발이익을 노린 투기적 수요가 발생하여 지가가 상승하고 사업성이 낮아지는 등의 부작용을 사전에 예방하고(각주: 2005. 10. 17. 의안번호 172926호로 발의된 도시구조개선 특별법안에 대한 국회 건설교통위원회 심사보고서 참조), 분양권 확보를 목적으로 한 투기적 성격의 토지 분할(지분쪼개기)을 방지하기 위한 것으로서(각주: 2008. 12. 31. 법률 제9321호로 일부개정되어 같은 날 시행된 도시재정비법 개정이유 및 주요내용 참조), 같은 항 각 호 외의 부분에서는 원칙적인 분양권 산정의 기준일을 ‘재정비촉진지구의 지정·변경 고시일’로 명확히 규정하고 있는바, 재정비촉진지구 지정·변경과 무관한 재정비촉진계획의 변경 고시일을 분양권 산정의 기준일로 해석하는 것은 규정 문언에 반할 뿐만 아니라, 존치지역이던 기간에 개발에 따른 시세차익을 얻기 위해 투기적 행위를 한 경우까지 분양권을 인정하게 되어 같은 항의 입법취지에도 반하게 됩니다.

  한편 존치지역은 재정비촉진사업을 하지 않는 구역이므로, 어떤 지역이 존치지역으로 변경될 경우 수범자인 일반 국민의 입장에서는 해당 지역에서 개발사업이 추진되지 않을 것이라는 기대를 형성하고 일정한 행위를 할 것인바 이러한 신뢰를 보호하지 않는 것은 상대방에게 지나치게 부당하므로, 이 사안의 경우 존치지역이 재정비촉진구역으로 변경된 재정비촉진계획 변경 고시일을 기준일로 보아 분양권을 산정해야 한다는 의견이 있습니다.

  그러나 ‘존치지역’이란 재정비촉진지구에서 재정비촉진사업을 할 필요성이 적어 재정비촉진계획에 따라 존치하는 지역(각주: 도시재정비법 제2조제6호 참조)으로서, 존치지역에는 재정비촉진구역의 지정 요건에는 해당하지 아니하나 여건의 변경 등으로 재정비촉진사업 요건에 해당할 수 있거나 재정비촉진사업의 필요성이 높아질 수 있는 구역이 포함되는데(각주: 도시재정비법 제9조제1항제8호다목 참조), 문언상 존치지역은 재정비촉진지구에 포함되는 지역임이 분명하고(각주: 도시재정비법 제2조제6호 및 법제처 2022. 9. 5. 회신 22-0319 해석례 참조), 재정비촉진계획의 변경을 통해 존치지역이 재정비촉진구역으로 지정될 가능성이 있다는 점(각주: 도시재정비법 제18조제2항 참조)을 고려하면, 일반 국민의 입장에서 존치지역에서 개발사업이 추진되지 않을 것이라는 확고한 기대나 신뢰가 있다고 단정할 수 없으므로 그러한 의견은 타당하다고 보기 어렵습니다.  

  따라서 이 사안의 경우, 분양권 산정의 기준일은 재정비촉진지구의 지정 고시일입니다. 

 
  나. 질의 나에 대해

  법령이 ‘시행’되면 법령은 그 자체로서 효력을 가지고 존재하게 되고, 별도의 부칙이 없는 이상 개정된 법령의 시행일 이후 발생하는 사실관계나 법률관계뿐 아니라 과거에 발생하여 개정된 법령의 시행 당시에도 여전히 진행 중인 사실관계나 법률관계에도 원칙적으로 개정된 법령이 효력을 미치는데(각주: 법제처 법령·입안심사기준(2021) p.636 참조), 2008년 12월 31일 개정도시재정비법에서 신설된 같은 법 제33조제1항제5호가 같은 날 시행되었으므로, 개정도시재정비법 시행일 이후에 같은 호에 해당하는 건축물을 신축한 경우는 개정된 법령의 시행일 이후에 발생한 사실관계에 해당하여, 해당 건축물에 대한 분양권을 산정하는 경우에는 개정도시재정비법이 적용되어야 할 것입니다.  

  그리고 도시재정비법 제33조제1항에서 ‘분양권은 기준일을 기준으로 산정한다’고 규정한 것은 분양권 확보를 목적으로 한 투기적 성격의 토지 분할(지분쪼개기) 등을 방지하기 위해서 기준일 이후의 토지·주택 등의 분할 거래에 대한 분양권을 제한할 수 있도록(각주: 2008. 12. 31. 법률 제9321호로 일부개정되어 같은 날 시행된 도시재정비법 개정이유 및 주요내용 참조) 기준일의 토지 등에 대한 권리관계를 분양권 산정의 기준으로 삼는다는 취지이지, 개정도시재정비법이 시행되었음에도 불구하고, 개정도시재정비법 시행 이후에 발생한 사실관계에 대해서도 기준일 당시에 시행 중이던 종전도시재정비법을 적용하려는 취지가 있다고 볼 수는 없습니다.

  한편 재정비촉진지구 지정 고시 당시의 법령을 신뢰한 상대방에게 예측하기 어려운 손해가 발생할 수 있으므로 도시재정비법 제33조제1항제5호가 신설되지 않은 상태인 종전도시재정비법에 따라야 한다는 의견이 있으나, 그러한 의견에 따를 경우 2008년 12월 31일 전에 재정비촉진지구로 지정된 지구에서 나대지에 건축물을 신축하거나 기존 건축물을 철거하고 다세대주택이나 그 밖의 공동주택을 건축하여 토지등소유자가 되는 방식을 통해 분양권을 확보하는 투기행위가 성행할 수 있다는 점, 이러한 투기행위를 차단하지 못하면 일반분양 물량 감소와 신규 조합원분양 물량의 과도한 증가로 재정비촉진사업의 사업성이 저하되거나 그 추진 자체가 불가능하게 되는 등 기존 조합원에게 예측할 수 없는 손해가 발생할 수 있다는 점, 이 사안의 경우 건축물 신축은 개정도시재정비법 시행 이후에 이루어졌으므로 종전도시재정비법이 적용될 것이라고 신뢰한 것에 합리적인 이유가 있다고 볼 수 없는 점 등을 종합할 때, 그러한 의견은 타당하다고 보기 어렵습니다. 

  따라서 이 사안의 경우, 개정도시재정비법 제33조제1항제5호가 적용됩니다. 

  도시재정비 촉진을 위한 특별법
제5조(재정비촉진지구의 지정) ① ∼ ④ (생  략)
  ⑤ 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사 또는 특별자치도지사(이하 “시·도지사”라 한다) 또는 대도시 시장은 제1항부터 제4항까지의 규정에 따라 재정비촉진지구를 지정하거나 변경할 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 내용을 지체 없이 해당 지방자치단체의 공보에 고시하여야 한다. 
제33조(토지 등 분할거래) ① 재정비촉진사업별로 해당 사업에 관하여 정하고 있는 관계 법률에 따라 주택 등 건축물을 공급하는 경우, 제5조제5항에 따른 고시가 있은 날 또는 시·도지사나 대도시 시장이 투기 억제 등을 위하여 따로 정하는 날(이하 이 조에서 “기준일”이라 한다) 이후에 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 해당 토지 또는 주택 등 건축물을 분양받을 권리는 기준일을 기준으로 산정한다.
  1. ∼ 4. (생  략)
  5. 나대지(裸垈地)에 건축물을 새로 건축하거나 기존 건축물을 철거하고 다세대주택이나 그 밖의 공동주택을 건축하여 토지등소유자가 증가하는 경우
  ② (생  략)
<관계 법령>