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1. 질의요지

「한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률」(이하 “한강수계법”이라 함) 제4조제1항에서는 환경부장관은 한강수계의 수질 보전을 위하여 팔당호, 한강(각주: 팔당댐부터 충주 조정지댐까지의 구간으로 한정함.), 북한강(각주: 팔당댐부터 의암댐까지의 구간으로 한정함.) 및 경안천(각주: 「하천법」에 따라 지정된 구간으로 한정함.)의 양안(兩岸) 중 같은 항 각 호에 해당되는 지역으로서 필요하다고 인정되는 지역을 수변구역으로 지정·고시한다고 규정하고 있는 한편, 

  한강수계법 제5조제1항 각 호 외의 부분에서는 누구든지 수변구역에서는 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설(이하 “설치제한시설”이라고 함)을 새로 설치(용도변경을 포함함)하여서는 아니 된다고 규정하면서, 같은 항 제3호가목에서는 설치제한시설의 하나로 「식품위생법」 제36조제1항제3호에 따른 식품접객업(이하 “식품접객업”이라 함)을 영위하는 시설을 규정하고 있고, 1999년 2월 8일 법률 제5932호로 제정되어 1999년 8월 9일 시행된 「한강수계상수원수질개선및주민지원등에관한법률」(이하 “구 한강수계법”이라 함) 부칙 제3조에서는 같은 법 시행 당시 같은 법 제4조제1항제1호에 따른 수변구역 안에서 같은 법 제5조제1항제3호에 해당하는 업을 하고 있는 자 및 하수종말처리시설을 운영하고 있는 자는 2002년 1월 1일부터는 오수를 생물화학적 산소요구량 1리터당 10밀리그램 이하로 처리하여 방류하여야 한다고 규정하고 있는바, 

  구 한강수계법 제4조제1항제1호에 따른 수변구역 지정(각주: 수변구역 지정이 구 한강수계법 시행과 함께 이루어지고, 이후 지정의 효력이 계속 유지된 경우를 전제함.) 전에 설치된 시설로서 수변구역 지정 이후에도 같은 법 부칙 제3조에 따른 범위 내에서 식품접객업의 영업시설로 이용되던 시설이 있었으나 이후 그 식품접객업이 폐업(각주: 「식품위생법」 제37조에 따라 영업허가를 받은 자가 폐업(신고) 한 경우를 전제함.)된 경우, 다시 식품접객업 영업신고를 하고 해당 시설을 이용하여 종전과 같은 식품접객업을 영위하려는 것도 같은 법 제5조제1항제3호가목에 따라 금지되는지?(각주: 종전 영업시설의 물리적인 변경은 없으며, 환경부장관이 한강수계법 제5조제2항에 따라 그 영업시설의 설치허가를 할 수 있는 경우에 해당하지 않음을 전제함. )

2. 회답

  이 사안의 경우, 다시 식품접객업 영업신고를 하고 해당 시설을 이용하여 종전과 같은 식품접객업을 영위하려는 것도 한강수계법 제5조제1항제3호가목에 따라 금지됩니다.

3. 이유

  우선 한강수계법 제5조제1항제3호에서 「식품위생법」 제36조제1항제3호에 따른 식품접객업을 영위하는 시설 등 특정한 “영업”에 이용되는 시설 전체를 설치금지시설로 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 한강수계법 제5조제1항제3호는 수변구역에서 영업에 이용되는 시설을 물리적으로 새로 설치하는 것만 금지하는 것이 아니라 특정 영업행위 자체를 수변구역에서 금지하고 있는 규정으로 보아야 할 것이므로, 수변구역 안에 위치한 시설에 물리적인 변경이 없는 경우라고 하더라도 이미 해당 영업이 영위되지 않고 있던 상태의 시설을 같은 내용의 새로운 영업행위에 활용하는 것 역시 허용될 수 없다고 할 것입니다.

  그리고 구 한강수계법 부칙 제3조에서는 같은 법 시행 당시 수변구역 안에서 같은 법 제5조제1항제3호에 해당하는 업을 하고 있는 자 등은 일정 기한 내에 특정 수준의 오수처리능력을 갖추도록 하는 내용의 기존 영업자에 대한 경과조치를 규정하고 있는데, 경과조치는 구법질서에서 신법질서로의 이행과정에서 나타나는 제도변화와 법적 안정성을 적절히 조화시키는 기능을 수행하고 종전 규정에 따라 성립된 기득권을 잠정적으로 보호하려는 성격을 가지는 것으로서, 구 한강수계법 부칙 제3조 역시 수변구역 지정 전에 적법하게 영업을 영위 중이던 영업자의 영업권 등을 보호하고, 잠정적으로 종전과 같이 계속하여 영업을 영위하도록 하려는 취지에서 예외를 둔 것이므로, 그 적용대상은 그러한 입법취지를 훼손하지 않는 범위에서 한정적으로 해석해야 할 것(각주: 법제처 2018. 10. 2. 회신 18-0417 해석례 참조)입니다. 

  그렇다면 구 한강수계법 제4조제1항제1호에 따른 수변구역 지정 전부터 적법하게 식품접객업을 영위하고 있었으나 수변구역 지정 이후 해당 영업을 폐업한 경우, 같은 법 부칙 제3조에 따른 경과조치를 통하여 예외적으로 보호하려는 대상인 종전 영업자의 영업행위 자체는 종료되었다고 할 것이고, 폐업 이후 해당 시설을 활용하여 다시 영업을 하려는 경우는 더 이상 같은 조에 따른 경과조치의 보호대상이 아니라 종전과는 별개의 새로운 영업을 하려는 경우라고 할 것인바, 이 사안의 경우는 수변구역 지정 이후 식품접객업을 영위하기 위한 설치제한시설을 새로 설치하는 것과 마찬가지로 한강수계법 제5조제1항제3호가목에 따라 금지된다고 할 것입니다. 

  한편 한강수계법 제5조제1항은 한강수계의 수질보전을 위하여 수변구역에서 오염원의 신규 입지를 제한하기 위한 취지의 규정인데, 이 사안의 경우는 수변구역 지정 전부터 적법하게 영업 중이던 영업시설을 그대로 활용하는 것으로서, 종전과 비교하여 새로운 오염원이 신규로 입지하는 것으로 볼 수 없으므로, 비록 종전의 영업이 폐업된 적이 있다고 하더라도 구 한강수계법 부칙 제3조에 따라 허용되어야 하고 한강수계법 제5조제1항에 따라 금지되는 것은 아니라고 보아야 한다는 의견이 있습니다.

  그러나 한강수계법 제5조제1항에 따라 설치가 금지되는 행위는 그 설치행위를 통해 오염부하량 증가가 발생하는 경우로 한정되지 않는다는 점(각주: 법제처 2021. 2. 1. 회신 20-0700 해석례 참조), 같은 항에서는 수변구역에서 설치제한시설을 새로 설치하는 것 뿐 아니라 이미 설치된 시설을 설치제한시설로 “용도변경”하는 것도 금지하고 있고, 이는 이미 설치되어 있던 시설이라고 하더라도 이를 설치제한시설로 용도를 변경함으로 인하여 수변구역에 설치제한시설을 새로 설치하는 것과 같은 결과가 되는 것을 금지하려는 취지(각주: 법제처 2015. 11. 26. 회신 15-0577 해석례 참조)인데, 이 사안과 같이 구 한강수계법 부칙 제3조에 따라 허용되던 식품접객업의 영업자가 수변구역 지정 이후 식품접객업을 폐업하였다면 그 후 다시 영업신고를 하여 해당 시설을 식품접객업에 이용하려는 것은 설치제한시설이 아닌 시설을 설치제한시설로 그 용도를 바꾸어 사용하는 새로운 “용도변경” 행위로 볼 수 있다는 점 등을 종합해 볼 때, 그러한 의견은 타당하다고 보기 어렵습니다.

  따라서 이 사안의 경우, 다시 식품접객업 영업신고를 하고 해당 시설을 이용하여 종전과 같은 식품접객업을 영위하려는 것도 한강수계법 제5조제1항제3호가목에 따라 금지됩니다.

※ 법령정비 권고사항

  한강수계법 제5조제1항에 따라 제한되는 행위의 범위를 명확히 규정할 필요가 있습니다.

  한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률
제4조(수변구역의 지정·해제 등) ① 환경부장관은 한강수계의 수질 보전을 위하여 팔당호, 한강(팔당댐부터 충주 조정지댐까지의 구간으로 한정한다), 북한강(팔당댐부터 의암댐까지의 구간으로 한정한다) 및 경안천(「하천법」에 따라 지정된 구간으로 한정한다)의 양안(兩岸) 중 다음 각 호에 해당되는 지역으로서 필요하다고 인정하는 지역을 수변구역으로 지정·고시한다.
  1.·2. (생  략)
  ② ∼ ⑤ (생  략)
제5조(수변구역에서의 행위제한 등) ① 누구든지 수변구역에서는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설을 새로 설치(용도변경을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)하여서는 아니 된다.
  1.·2. (생  략)
  3. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 업(業)을 영위하는 시설
    가. 「식품위생법」 제36조제1항제3호에 따른 식품접객업
    나. 「공중위생관리법」 제2조제1항제2호 및 제3호에 따른 숙박업·목욕장업
    다. 「관광진흥법」 제3조제1항제2호에 따른 관광숙박업
  4. ∼ 8. (생  략)
  ② ∼ ④ (생  략)

  한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률 시행규칙
제5조의2(행위제한 시설의 범위 등) ① 법 제5조제1항제6호가목 및 다목에서 “환경부령으로 정하는 입소정원”이란 각각 30명을 말한다.
  ② 법 제5조제1항제8호에서 “환경부령으로 정하는 일정 규모 이하의 시설”이란 1일 최대 오수발생량이 20세제곱미터 이하인 시설을 말한다.

  구 한강수계 상수원수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률(1999. 2. 8. 법률 제5932호로 제정되어 1999. 8. 9. 시행된 것)
제4조 (수변구역의 지정등) ①환경부장관은 한강수계의 수질보전을 위하여 팔당호, 남한강(팔당댐부터 충주 조정지댐까지의 區間에 한한다), 북한강(팔당댐부터 의암댐까지의 區間에 한한다) 및 경안천(河川法에 의하여 지정된 區間에 한한다)의 양안중 다음 각호에 해당되는 지역으로서 필요하다고 인정하는 지역을 수변구역으로 지정·고시한다.
  1.·2. (생  략)
  ② ∼ ④ (생  략)
부     칙 
제3조 (수변구역안의 기존 건축물에 대한 경과조치) 이 법 시행당시 제4조제1항제1호의 규정에 의한 수변구역안에서 제5조제1항제3호에 해당하는 업을 하고 있는 자(부칙 제2조의 규정에 의하여 허가를 받은 것으로 보는 자를 포함한다) 및 하수종말처리시설을 운영하고 있는 자는 2002년 1월 1일부터는 오수를 생물화학적 산소요구량 1리터당 10밀리그램이하로 처리하여 방류하여야 한다.
<관계 법령>