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1. 질의요지

「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 “개발제한구역법”이라 함) 제12조제1항제1호의 위임에 따라 개발제한구역에서 특별자치시장 등의 허가를 받아 예외적으로 가능한 개발행위 중 같은 호 마목에 따른 개발제한구역 주민 등의 주거·생활편익·생업을 위한 시설의 구체적인 종류와 건축·설치 등 개발행위의 범위를 규정하고 있는 같은 법 시행령 별표 1 제5호 중 아목에서는 실외체육시설(각주: 개발제한구역법 시행령 별표 1 제1호라목에 따른 실외체육시설은 제외하며, 이하 같음.) 건축·설치의 범위를 규정하고 있고, 같은 목 라) 본문에서는 “마을공동, 10년이상거주자, 지정당시거주자 또는 「국민체육진흥법」 제2조제9호·제11호에 따른 체육단체·경기단체에서 5년 이상 근무한 사람(개발제한구역 지정 이전에 설치된 실외체육시설에 부대시설을 설치하는 경우에는 해당 시설의 소유자로 한다)만 설치할 수 있으며, 각각의 시설에 대하여 각각 1회로 한정한다”라고 규정하고 있는데, 

  개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호아목라) 본문 중 “「국민체육진흥법」 제2조제9호·제11호에 따른 체육단체·경기단체에서 5년 이상 근무한 사람” 부분은 2020년 2월 18일 대통령령 제30425호로 일부개정된 개발제한구역법 시행령(이하 “구 개발제한구역법 시행령”이라 함)에서 추가된 내용으로서, 같은 영 부칙 제2조에서는 “별표 1 제5호아목라)의 개정규정은 2022년 2월 20일까지 효력을 가진다”고 유효기간을 규정하고 있는바,

  「국민체육진흥법」 제2조제9호·제11호에 따른 체육단체·경기단체에서 5년 이상 근무한 사람의 경우, 2022년 2월 21일 이후에도 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호아목라)에 근거하여 특별자치시장 등의 허가를 받아 실외체육시설을 설치할 수 있는지?

2. 회답

  「국민체육진흥법」 제2조제9호·제11호에 따른 체육단체·경기단체에서 5년 이상 근무한 사람에 해당하더라도 2022년 2월 21일 이후에 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호아목라)에 근거하여 특별자치시장 등의 허가를 받아 실외체육시설을 설치할 수는 없습니다.

3. 이유

  구 개발제한구역법 시행령에서는 도심 인근 실외체육시설의 수요 증가에 대응하고 개발제한구역 주민의 생활편익 증진을 목적으로 2022년 2월 20일까지 한시적으로 「국민체육진흥법」에 따른 체육단체·경기단체에서 5년 이상 종사한 자도 실외체육시설을 설치할 수 있도록 하기 위해(각주: 2020. 2. 10. 배포 국토교통부 보도자료(“공익사업 시행으로 해제된 GB 주민도 주택 신축 가능”) 참조) 별표 1 제5호아목라) 본문에 따라 특별자치시장 등의 허가를 받아 실외체육시설을 설치할 수 있는 사람에 “「국민체육진흥법」 제2조제9호·제11호에 따른 체육단체·경기단체에서 5년 이상 근무한 사람”을 추가하면서, 같은 영 부칙 제2조에서 “별표 1 제5호아목라)의 개정규정은 2022년 2월 20일까지 효력을 가진다”고 유효기간을 규정했습니다.

  이처럼 법령의 규정이나 특정 부분에 유효기간이 설정되어 있는 경우, 그 유효기간이 경과하면 해당 법령 규정이나 특정 부분은 형태만 남아있을 뿐, 효력을 잃게되어 실질적으로 존재하지 않게 되므로,(각주: 법제처 법령입안·심사기준(2022) p.625 참조) 구 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호아목라)의 개정규정에 해당하는 “「국민체육진흥법」 제2조제9호·제11호에 따른 체육단체·경기단체에서 5년 이상 근무한 사람” 부분은 같은 영 부칙 제2조에 따라 2022년 2월 21일부터는 비록 규정의 형태가 남아 있다고 하더라도 이미 효력을 잃은 규정이고, 그 유효기간 경과 전에 같은 영 부칙 제2조를 개정하여 유효기간을 연장하는 등 해당 부분을 유효성이 유지되도록 하는 특별한 개정도 없었으므로, 2022년 2월 21일 이후에는 「국민체육진흥법」 제2조제9호·제11호에 따른 체육단체·경기단체에서 5년 이상 근무한 사람에 해당하더라도 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호아목라) 본문을 근거로 더 이상 실외체육시설을 설치할 수는 없다고 보아야 합니다.

  아울러 개발제한구역법은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 하는 법률(제1조)이고, 개발제한구역 내에서는 건축물의 건축 등 개발행위가 금지됨이 원칙(제12조제1항 본문)이라는 점에 비추어 볼 때, 개발제한구역에서 예외적으로 허용되는 개발행위의 범위를 함부로 확장해석해서는 안 된다는 점(각주: 법제처 2011. 12. 1. 회신 11-0555 해석례, 법제처 2016. 2. 29. 회신 15-0839 해석례 참조)도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.

  한편 2022년 5월 3일 대통령령 제32623호로 일부개정된 개발제한구역법 시행령(이하 “개정 개발제한구역법 시행령”이라 함)에서는 별표 1 제5호아목라) 본문의 “「국민체육진흥법」 제2조제9호·제11호에 따른 체육단체·경기단체에서 5년 이상 근무한 사람” 중 “사람”을 “사람(개발제한구역 지정 이전에 설치된 실외체육시설에 부대시설을 설치하는 경우에는 해당 시설의 소유자로 한다)”으로 변경하는 개정이 이루어졌고, 이는 유효기간 경과로 실효된 부분에 다시 효력을 부여한 것이므로, 「국민체육진흥법」 제2조제9호·제11호에 따른 체육단체·경기단체에서 5년 이상 근무한 사람의 경우 개정 개발제한구역법 시행령의 시행일인 2022년 5월 3일부터는 같은 영 별표 1 제5호아목라)에 근거하여 실외체육시설을 설치할 수 있다는 의견이 있습니다.

  그러나 개정 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호아목라) 본문을 개정한 취지는 개발제한구역 지정 전에 적법하게 설치한 실외체육시설에 대해 해당시설의 소유자가 부대시설을 설치할 수 있도록 하기 위한 근거를 마련하려는 것으로서(각주: 2022. 5. 3. 대통령령 제32623호 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령 일부개정령 조문별 제·개정이유서 참조), 개발제한구역 지정 전에 이미 설치된 실외체육시설에 “부대시설을 설치하려는 경우의 설치주체”에 관한 내용을 규정하기 위하여 실외체육시설의 설치주체를 규정하고 있는 문구의 일부분을 개정한 것에 불과하고, 유효기간의 경과로 효력이 소멸된 같은 호 아목라) 본문의 “「국민체육진흥법」 제2조제9호·제11호에 따른 체육단체·경기단체에서 5년 이상 근무한 사람” 부분까지 그 효력을 회복시키는 개정이 아니므로, 그러한 의견은 타당하다고 볼 수 없습니다.

  따라서 「국민체육진흥법」 제2조제9호·제11호에 따른 체육단체·경기단체에서 5년 이상 근무한 사람에 해당하더라도 2022년 2월 21일 이후에 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호아목라)에 근거하여 특별자치시장 등의 허가를 받아 실외체육시설을 설치할 수는 없습니다.

※ 법령정비 권고사항

  「개발제한구역법 시행령」 별표1 제5호아목라)의 의미와 유효성에 논란이 발생하지 않도록 관련 규정을 정비할 필요가 있습니다.

  개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법
제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 “도시·군계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 “시장·군수·구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 
   1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경
    가. ～ 라. (생  략)
    마. 개발제한구역 주민과 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 추진으로 인하여 개발제한구역이 해제된 지역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설
   1의2. ～ 9. (생  략)
  ② ～ ⑪ (생  략)

  개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령 
제13조(허가 대상 건축물 또는 공작물의 종류 등) ① 법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다.
  ② ～ ③ (생  략)

 [별표 1]

건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위(제13조제1항 관련)
시설의 종류
건축 또는 설치의 범위
1. ∼ 4. (생  략)



5. 개발제한구역 주민의 주거·생활편익 및 생업을 위한 시설
가) ∼ 라) (생  략)
  가. ∼ 사. 
(생  략)
  아. 실외체육시설(제1호라목에 따른 실외체육시설은 제외한다)
가) ∼ 다) (생  략)
라) 마을공동, 10년이상거주자, 지정당시거주자 또는 「국민체육진흥법」 제2조제9호·제11호에 따른 체육단체·경기단체에서 5년 이상 근무한 사람(개발제한구역 지정 이전에 설치된 실외체육시설에 부대시설을 설치하는 경우에는 해당 시설의 소유자로 한다)만 설치할 수 있으며, 각각의 시설에 대하여 각각 1회로 한정한다. 다만, 공공사업에 따라 철거되거나 기존 시설을 철거한 경우에는 그러하지 아니하다.
마)·바) (생  략)




  2020. 2. 18. 대통령령 제30425호 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령 일부개정령 부칙
제2조(유효기간) 별표 1 제5호아목라)의 개정규정은 2022년 2월 20일까지 효력을 가진다.
<관계 법령>