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1. 질의요지

「빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법」 (이하 “소규모주택정비법”이라 함) 제23조제1항 각 호 외의 부분 전단에서는 가로주택정비사업(각주: 소규모주택정비법 제2조제1항제3호나목에 따른 ‘가로구역에서 종전의 가로를 유지하면서 소규모로 주거환경을 개선하기 위한 사업’을 말하며, 이하 같음.)의 토지등소유자(각주: 소규모주택정비법 제2조제1항제6호가목에 따른 ‘사업시행구역에 위치한 토지 또는 건축물의 소유자, 해당 토지의 지상권자’를 말하며, 이하 같음.)는 조합을 설립하는 경우 토지등소유자의 10분의 8 이상 및 토지면적의 3분의 2 이상의 토지소유자 동의를 받아야 한다고 규정하면서, 같은 항 각 호 외의 부분 후단에서는 이 경우 사업시행구역의 공동주택은 각 동별 구분소유자의 과반수 동의(공동주택의 각 동별 구분소유자가 5명 이하인 경우는 제외함)를, 그 외의 토지 또는 건축물은 해당 토지 또는 건축물이 소재하는 전체 토지면적의 2분의 1 이상의 토지소유자 동의를 받아야 한다고 규정하고 있는바,

  가로주택정비사업의 토지등소유자가 조합을 설립하려는 경우, 가로주택정비사업 시행구역에서 공동주택 외의 건축물이 소재하는 전체 토지를 1명이 소유하더라도 소규모주택정비법 제23조제1항 각 호 외의 부분 후단이 적용되어 공동주택 외의 건축물이 소재하는 전체 토지를 소유한 토지소유자 1명의 동의를 받아야 하는지?(각주: 사업시행구역에 나대지는 없는 경우를 전제함.)

2. 회답

  이 사안의 경우, 가로주택정비사업 시행구역에서 공동주택 외의 건축물이 소재하는 전체 토지를 1명이 소유하더라도 소규모주택정비법 제23조제1항 각 호 외의 부분 후단이 적용되므로 공동주택 외의 건축물이 소재하는 전체 토지를 소유한 토지소유자 1명의 동의를 받아야 합니다.

3. 이유

  법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없는데(각주: 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조), 가로주택정비사업 조합의 설립을 위한 토지등소유자의 동의 요건 등을 정하고 있는 소규모주택정비법 제23조제1항 각 호 외의 부분 후단에서는 공동주택 구분소유자의 동의 요건과 관련하여 ‘공동주택의 각 동별 구분소유자가 5명 이하인 경우는 제외한다’고 규정하여 해당 요건의 적용이 배제되는 경우를 명확하게 규정하고 있는 반면, 공동주택 외의 토지 또는 건축물과 관련해서는 해당 토지 또는 건축물이 소재하는 전체 토지면적의 2분의 1 이상의 토지소유자 동의를 받아야 한다고 규정하고 있을 뿐, 그 토지소유자 동의 요건의 적용 배제에 관해 별도로 규정하고 있지 않습니다. 

  그리고 소규모주택정비법 제23조제1항에서 ‘토지등소유자’ 및 ‘구분소유자’의 동의 요건 외에 토지면적을 기준으로 한 ‘토지소유자’의 동의 요건을 별도로 규정한 것은 공동주택 외의 토지 또는 건축물은 공동주택에 비해 그 토지면적 대비 토지소유자의 수가 적어 토지등소유자의 동의 비율만을 조합설립인가 요건으로 할 경우에는 작은 토지면적을 소유한 다수자의 동의에 의해 많은 토지면적을 소유한 소수자의 권리를 침해하는 결과를 초래할 수 있다는 점(각주: 소규모주택정비법 제23조제1항 각 호 외의 부분 전단은 구 「도시 및 주거환경정비법」(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것을 말하며, 이하 같음) 제16조제1항에서 이관된 것으로서, 같은 항에 관한 법제처 2011. 12. 8. 회신 11-0666 해석례 참조)을 고려하여 가로주택정비사업 조합설립 요건에 인적 요소와 함께 재산적 요소가 반영될 수 있도록 ‘토지면적의 토지소유자’라는 개념을 설정한 것인바(각주: 각주 5)와 같은 이유로 구 「도시 및 주거환경정비법」 제16조제1항에 관한 대법원 2013. 11. 14. 선고 2011두5759 판결례 참조), 가로주택정비사업시행구역에 공동주택 외의 토지 또는 건축물이 소재하는 토지가 있다면 그 전체 토지를 몇 명이 소유하고 있는지와 관계없이 같은 항 각 호 외의 부분 후단에 따른 ‘토지면적의 2분의 1 이상의 토지소유자 동의’ 요건이 적용된다고 보는 것이 해당 조문의 입법취지에 부합합니다.

  아울러 상대방에게 의무를 부과하거나 국민의 권리를 제한하는 규정의 해석은 엄격하여야 할 것인데(각주: 대법원 2006. 6. 2. 선고 2006도2665 판결례 참조), 사업시행구역의 토지등소유자는 조합이 설립되어 가로주택정비사업이 추진되는 경우 소규모주택정비법 제23조의3제1항제3호에 따라 건축 등의 행위를 하려면 시장·군수등의 허가를 받아야 하고, 이를 위반한 경우 같은 조 제4항에 따른 원상회복 명령 및 대집행의 대상이 될 뿐 아니라, 가로주택정비사업을 반대하더라도 같은 법 제35조에 따라 일정한 절차를 거쳐 가로주택정비사업의 사업시행자로부터 토지 또는 건축물에 대한 매도청구까지 받을 수 있는 등 재산권의 행사에 상당한 제한을 받게 된다는 점도 이 사안을 해석할 때 함께 고려할 필요가 있습니다.

  따라서 이 사안의 경우, 가로주택정비사업 시행구역에서 공동주택 외의 건축물이 소재하는 전체 토지를 1명이 소유하더라도 소규모주택정비법 제23조제1항 각 호 외의 부분 후단이 적용되므로 공동주택 외의 건축물이 소재하는 전체 토지를 소유한 토지소유자 1명의 동의를 받아야 합니다.

  빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법
제23조(조합설립인가 등) ① 가로주택정비사업의 토지등소유자는 조합을 설립하는 경우 토지등소유자의 10분의 8 이상 및 토지면적의 3분의 2 이상의 토지소유자 동의를 받은 후 조합설립을 위한 창립총회(이하 “창립총회”라 한다)를 개최하고 다음 각 호의 사항을 첨부하여 시장·군수등의 인가를 받아야 한다. 이 경우 사업시행구역의 공동주택은 각 동(복리시설의 경우에는 주택단지의 복리시설 전체를 하나의 동으로 본다)별 구분소유자의 과반수 동의(공동주택의 각 동별 구분소유자가 5명 이하인 경우는 제외한다)를, 그 외의 토지 또는 건축물은 해당 토지 또는 건축물이 소재하는 전체 토지면적의 2분의 1 이상의 토지소유자 동의를 받아야 한다.
  1. ∼ 3. (생  략)
  ② ∼ ⑨ (생  략)
<관계 법령>