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1. 질의요지

「영화 및 비디오물의 진흥에 관한 법률」(이하 “영화비디오법”이라 함) 제40조에서는 영화상영관(각주: 영리를 목적으로 영화를 상영하는 장소 또는 시설(연간 영화상영일수가 12일 이내이고 계속상영기간이 30일 이내인 장소 또는 시설은 제외함)을 말하며(영화비디오법 제2조제10호 및 같은 법 시행령 제2조), 이하 같음) 경영자는 연간 대통령령이 정하는 일수(이하 “의무상영일수”라 함) 이상 한국영화(각주: 국내에 주된 사업소를 둔 자(법인을 포함한다)가 제작한 영화와 영화비디오법 제27조에 따라 한국영화로 인정받은 영화를 말하며(영화비디오법 제2조3호), 이하 같음)를 상영하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제45조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 시장·군수·구청장(각주: 영화비디오법 제26조제1항에 따른 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장(자치구의 구청장)을 말하며, 이하 같음)은 한국영화의 상영일수가 의무상영일수에 미달한 영화상영관 경영자(제5호) 등에 대하여 대통령령이 정하는 바에 의하여 3월 이내의 기간을 정하여 영업의 정지를 명하거나 영화상영관의 등록을 취소할 수 있다고 규정하고 있는 한편, 

  영화비디오법 제45조제1항 각 호외의 부분 본문의 위임에 따라 마련된 「영화 및 비디오물의 진흥에 관한 법률 시행령」(이하 “영화비디오법 시행령”이라 함) 제22조 및 별표 1 제2호에서는 의무상영일수에 미달한 영화상영관 경영자에 대한 영업정지 및 등록취소 처분(이하 “행정처분”이라 함)의 기준으로 의무상영 미달일 수가 20일 이내인 경우에는 미달일 수 1일당 영업정지 1일, 미달일 수가 20일을 초과하는 경우에는 미달일 수 1일당 영업정지 2일의 영업정지처분을 규정하고 있는바, 

  시장·군수·구청장은 한국영화의 상영일수가 의무상영일수에 미달한 영화상영관 경영자에 대하여 반드시 행정처분을 해야 하는지?

2. 회답

  시장·군수·구청장은 한국영화의 상영일수가 의무상영일수에 미달한 영화상영관 경영자에 대하여 반드시 행정처분을 해야 하는 것은 아닙니다.

3. 이유

  행정청이 처분을 함에 있어 재량권이 인정되는지의 여부는 해당 처분의 근거가 된 법률의 규정형식 또는 문언과 그 내용에 따라 개별적으로 판단하여야 할 것이고(각주: 대법원 1997. 12. 26. 선고 97누15418 판결례 참조), 근거 법률의 규정이 해당 처분에 대하여 재량권을 부여하고 있는지 여부가 명확하지 않은 경우에는 해당 처분의 성질, 헌법상의 기본권과의 관련성 등을 함께 고려하여 판단하여야 할 것입니다.

  먼저 영화상영관 경영자에 대한 등록취소 등의 행정처분을 규정하고 있는 영화비디오법 제45조제1항의 문언과 규정체계를 살펴보면, 같은 항 각 호 외의 부분 단서에서는 같은 항 제1호 또는 제8호에 해당하는 경우 “그 등록을 취소하여야 한다”고 규정하여 시장·군수·구청장에게는 등록취소 여부를 결정할 수 있는 재량의 여지가 없음이 문언상 명백한 반면, 같은 항 각 호 외의 부분 본문에서는 시장·군수·구청장은 영화상영관 경영자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 “3월 이내의 기간을 정하여 영업의 정지를 명하거나 영화상영관의 등록을 취소할 수 있다”고 규정하고 있는바, 영화비디오법 제45조제1항 각 호 중 제1호 및 제8호를 제외한 처분사유에 대해서는 시장·군수·구청장에게 행정처분을 할 것인지에 대한 재량권이 부여되어 있다고 보는 것이 그 문언상 상당하다고 할 것입니다(각주: 법제처 2011. 3. 31. 회신 11-0088 해석례 및 2013. 6. 18. 회신 13-0237 해석례 참조).

  나아가 영화비디오법 제45조제1항제5호에서 한국영화 의무상영일수를 준수하지 않은 영화상영관 경영자에 대하여 행정처분을 할 수 있도록 규정한 것은 한국영화산업의 육성을 통한 국민의 문화생활 향상과 민족문화 진흥이라는 입법목적(각주: 1995. 12. 30. 법률 제5129호로 제정된 영화진흥법 제정이유 참조 )을 달성하기 위한 것이나, 다른 한편으로는 그 행정처분에 따라 영화상영관 경영자의 직업선택의 자유 또는 영업의 자유가 제한되는 측면이 있는바(각주: 법제처 2011. 3. 31. 회신 11-0088 해석례 참조), 영화상영관 경영자가 한국영화를 상영한 기간이 의무상영일수에 미달한 경우에 해당하더라도, 그에 대한 행정처분 권한의 행사에 있어서는 처분사유에 해당하는 위반행위의 내용과 해당 처분행위에 의하여 달성하려는 공익 및 이에 따른 제반 사정 등을 객관적으로 고려하고, 공익침해의 정도와 그 처분으로 인하여 상대방이 입게 될 불이익을 비교 형량하여 행정처분 여부를 결정할 재량이 있다고 해석하는 것이 해당 처분의 성격에 부합하는 해석입니다. 

  한편 영화비디오법 제45조제1항 각 호 외의 부분 본문의 위임에 따라 마련된 영화비디오법 시행령 별표 1에서 행정처분의 기준을 정하고 있으므로, 행정청은 그 세부 기준에 따라 반드시 행정처분을 하여야 한다는 의견이 있으나, 같은 표에 따른 행정처분의 기준은 영화비디오법 제45조제1항에서 시장·군수·구청장에게 영화상영관 경영자에 대한 행정처분의 여부와 종류의 선택권을 부여하면서도 재량권의 일탈·남용을 방지하기 위하여 위반행위의 종별과 정도 등을 고려하여 대통령령으로 행정처분의 기준을 정한 것으로서, 영화비디오법상 의무를 위반한 영화상영관 경영자에 대해 시장·군수·구청장이 재량권을 행사하여 행정처분을 하기로 결정한 경우의 합리적 처분 기준으로 보아야 할 것이지(각주: 법제처 2011. 3. 31. 회신 11-0088 해석례 및 2013. 6. 18. 회신 13-0237 해석례 참조), 같은 법 시행령 별표 1에서 행정처분의 세부 기준을 규정함으로써 영화비디오법상 시장·군수·구청장에게 부여된 재량권 자체를 인정하지 않으려는 의미라고 볼 수는 없다는 점에서 그러한 의견은 타당하다고 볼 수 없습니다.

  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 영화비디오법 제40조에 따른 의무상영일수 이상 한국영화 상영의무를 준수하지 않은 영화상영관 경영자에 대하여 시장·군수·구청장은 위반행위의 구체적 내용, 제반 사정과 행정처분으로 인하여 달성하려는 공익 및 그에 따른 처분상대자가 입게 될 불이익 등을 비교 형량하여 행정처분을 하지 않을 수도 있다고 할 것입니다.

  따라서 시장·군수·구청장은 한국영화의 상영일수가 의무상영일수에 미달한 영화상영관 경영자에 대하여 반드시 행정처분을 해야 하는 것은 아닙니다.

  영화 및 비디오물의 진흥에 관한 법률
제45조(영화상영관의 영업정지 및 등록취소) ①시장·군수·구청장은 영화상영관 경영자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 3월 이내의 기간을 정하여 영업의 정지를 명하거나 영화상영관의 등록을 취소할 수 있다. 다만, 제1호 또는 제8호에 해당하는 경우에는 그 등록을 취소하여야 한다.
  1. ∼ 4의2. (생  략)
  5. 한국영화의 상영일수가 제40조의 규정에 의한 기준일수에 미달한 때
  6. ∼ 8. (생  략)
  ②·③ (생  략)

  영화 및 비디오물의 진흥에 관한 법률 시행령
제22조(영화상영관의 영업정지와 등록취소) 법 제45조제1항에 따른 영업정지나 등록취소의 기준은 별표 1과 같다.

[별표 1]
행정처분의 기준(제22조관련)

1. (생  략)
2. 법 제45조제1항제5호에 따른 영업정지의 기준
  가. 한국영화의 연간 의무상영기준 미달일 수가 20일 이내인 경우: 미달일 수 1일당 영업정지 1일
  나. 한국영화의 연간 의무상영기준 미달일 수가 20일을 초과하는 경우: 미달일 수 1일당 영업정지 2일
3. (생  략)
<관계 법령>