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1. 질의요지

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제52조제1항 본문에서는 지구단위계획에는 같은 항 각 호의 사항 중 대통령령으로 정하는 기반시설의 배치·규모(제2호)와 건축물의 용도제한, 건축물의 건폐율 또는 용적률, 건축물 높이의 최고한도 또는 최저한도(제4호)의 사항을 포함한 둘 이상의 사항이 포함되어야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제54조 본문에서는 지구단위계획구역에서 건축물(일정 기간 내 철거가 예상되는 경우 등 대통령령으로 정하는 가설건축물은 제외한다)을 건축 또는 용도변경하거나 공작물을 설치하려면 그 지구단위계획에 맞게 하여야 한다고 규정하고 있는바,

  지구단위계획상 지구단위구역 안에 주차장 용도의 건축물 건축 및 공작물 설치를 허용하지 않는 토지가 있는 경우, 해당 토지에서 건축물의 건축이나 공작물의 설치 없이 「주차장법」 제2조제1호나목에 따른 노외주차장(각주: 지하식 또는 건축물식이 아닌 자주식에 해당하고, 주차대수가 400대 이하로서 사용기한은 특정되지 않으며, 가설건축물 외에 별도 건축물 및 공작물이 없는 노외주차장을 말하고(「주차장법 시행규칙」 제6조 참조), 이하 같음.)(이하 “노외주차장”이라 함)을 같은 법에 따라 설치하는 것도 국토계획법 제52조제1항과 제54조 본문에 따라 제한되는 행위에 해당하는지?

2. 회답

  이 사안의 경우, 해당 토지에서 건축물의 건축이나 공작물의 설치 없이 노외주차장을 「주차장법」에 따라 설치하는 것도 국토계획법 제52조제1항과 제54조 본문에 따라 제한되는 행위에 해당합니다.

3. 이유

  국토계획법 제2조제5호에서 “지구단위계획”을 도시·군계획 수립 대상지역의 일부에 대하여 토지 이용을 합리화하고 그 기능을 증진시키며 미관을 개선하고 양호한 환경을 확보하며, 그 지역을 체계적·계획적으로 관리하기 위하여 수립하는 도시·군관리계획(각주: 국토계획법 제2조제4호에 따른 도시·군관리계획을 말하며, 이하 같음.)으로 규정하고 있는 점, 같은 법 제49조제2항의 위임에 따라 지구단위계획의 수립기준을 정하고 있는 「지구단위계획수립지침」(국토교통부훈령 제1131호) 1-2-1에서는 지구단위계획을 해당 지구단위계획구역의 건축물 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등에 대한 제한을 완화하거나 건폐율 또는 용적률을 완화하여 수립하는 계획으로 규정하고 있는 점, 같은 훈령 1-2-3에서는 ‘토지이용계획’과 ‘건축물계획’이 서로 환류되도록 함으로써 평면적 토지이용계획과 입체적 시설계획이 서로 조화를 이루는 데 중점을 두고 지구단위계획을 수립하도록 규정하고 있는 점, 같은 훈령 1-2-4에서는 지구단위계획은 난개발 방지를 위하여 개별 개발수요를 집단화하고 기반시설을 충분히 설치하도록 하고 있는 점 등을 종합해 볼 때, 지구단위계획은 지구단위구역에서의 난개발을 방지하고, 토지·건축물 및 그 밖의 시설의 적정한 이용을 동시에 실현시키기 위한 법정계획이라고 보아야 합니다.

  그리고 국토계획법 제52조제1항에서는 용도지역이나 용도지구를 대통령령으로 정하는 범위에서 세분하거나 변경하는 사항(제1호), 기반시설의 배치와 규모(제2호) 및 건축물의 용도제한, 건축물의 건폐율 또는 용적률, 건축물 높이의 최고한도 또는 최저한도(제4호) 등을 지구단위계획에 포함될 사항으로 규정하여 지구단위계획으로 ‘토지의 이용’과 ‘건축물의 용도’ 등에 관한 사항을 폭넓게 규율할 수 있도록 규정하고 있는 점, 같은 법 제76조제3항에서도 같은 조 제1항에 따른 용도지역 및 용도지구 내에서의 건축물 및 ‘그 밖의 시설’의 건축제한에 관한 사항은 용도지역과 용도지구의 지정목적에 적합하도록 규정하면서, 같은 법 시행령 제83조제4항 본문에서 용도지역·용도지구 또는 용도구역 안에서의 ‘건축물이 아닌 시설’의 용도·종류 및 규모 등의 제한에 관하여는 같은 영 별표 2 등 건축물에 관한 사항을 적용하도록 규정하여 용도지역과 용도지구에서 ‘건축물이 아닌 시설’의 설치에 대해서도 건축제한과 동일한 용도 및 종류 등의 제한이 적용되도록 규정하고 있는 점(각주: 법제처 2011. 4. 21. 회신 11-0119 해석례 참조) 등을 종합해 볼 때, 지구단위계획구역 안에서는 건축물의 용도 및 종류뿐만 아니라 ‘건축물이 아닌 시설’의 용도 및 종류도 제한된다고 보는 것이 타당합니다.

  그런데 「주차장법」 제2조제1호에서 “주차장”이란 자동차의 주차를 위한 ‘시설’로서 노상·노외·부설주차장을 말한다고 규정하고 있고, 국토계획법 제2조제6호가목에서는 주차장을 기반시설 중 하나로 규정하고 있으므로, 「주차장법」에 따라 노외주차장을 설치하는 것은 결국 국토계획법상 ‘건축물이 아닌 기반시설의 설치’에 해당하는 것으로서, 같은 법 제52조제1항과 제54조 본문에 따라 주차장 용도의 건축물 건축 및 공작물 설치가 허용되지 않는 지구단위계획구역 안의 토지에서는 주차장 용도의 ‘시설’인 노외주차장의 설치도 같은 규정에 따라 제한된다고 보아야 할 것입니다.
 
  또한 국토계획법 제54조 본문에서 지구단위계획구역에서 건축물의 건축 또는 용도변경과 공작물의 설치를 해당 지구단위계획에 맞게 하도록 규정한 것은 지구단위계획구역에 그 지정목적과 부합하는 건축물 등이 입지하도록 함으로써 도시·군관리계획 결정의 실효성을 높여 토지 이용을 합리화하고 그 기능을 증진시키며 양호한 환경을 확보하려는 취지로 보아야 할 것인데, 지구단위구역 안의 특정한 토지에 대하여 차량의 해당 토지 진출입 시 소음·매연·교통혼잡 등에 비추어 주차장 설치가 적합하지 않다는 내용의 지구단위계획이 있는 경우라면 해당 토지에 노외주차장을 설치하는 것도 제한된다고 보는 것이 해당 규정의 취지에도 부합하는 해석입니다.

  한편 건축물·공작물의 건축·설치가 없는 노외주차장 설치의 경우 토지 자체의 이용일 뿐이어서 국토계획법 제52조제1항과 제54조 본문이 적용되지 않는다는 의견이 있으나, 토지의 이용은 그 지상 건축물 및 공작물의 용도와 밀접하게 관련되어 있는 것으로서, 지구단위계획상 해당 토지에 위치하는 건축물·공작물의 용도가 제한되는 경우 해당 토지도 그와 같이 제한된 범위에서 이용 및 관리되어야 한다(각주: 대법원 2008. 3. 27. 선고 2006두3742 판결례 참조)고 보는 것이 합리적이므로 그러한 의견은 타당하다고 보기 어렵습니다.

  따라서 이 사안의 경우, 해당 토지에서 건축물의 건축이나 공작물의 설치 없이 노외주차장을 「주차장법」에 따라 설치하는 것도 국토계획법 제52조제1항과 제54조 본문에 따라 제한되는 행위에 해당합니다.

  국토의 계획 및 이용에 관한 법률
제52조(지구단위계획의 내용) ① 지구단위계획구역의 지정목적을 이루기 위하여 지구단위계획에는 다음 각 호의 사항 중 제2호와 제4호의 사항을 포함한 둘 이상의 사항이 포함되어야 한다. 다만, 제1호의2를 내용으로 하는 지구단위계획의 경우에는 그러하지 아니하다.
  1. 용도지역이나 용도지구를 대통령령으로 정하는 범위에서 세분하거나 변경하는 사항
  1의2. 기존의 용도지구를 폐지하고 그 용도지구에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한을 대체하는 사항
  2. 대통령령으로 정하는 기반시설의 배치와 규모
  3. 도로로 둘러싸인 일단의 지역 또는 계획적인 개발·정비를 위하여 구획된 일단의 토지의 규모와 조성계획
  4. 건축물의 용도제한, 건축물의 건폐율 또는 용적률, 건축물 높이의 최고한도 또는 최저한도
  5. ∼ 8. (생  략)
  ② ∼ ④ (생  략)
제54조(지구단위계획구역에서의 건축 등) 지구단위계획구역에서 건축물(일정 기간 내 철거가 예상되는 경우 등 대통령령으로 정하는 가설건축물은 제외한다)을 건축 또는 용도변경하거나 공작물을 설치하려면 그 지구단위계획에 맞게 하여야 한다. 다만, 지구단위계획이 수립되어 있지 아니한 경우에는 그러하지 아니하다.

  국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령
제2조(기반시설) ①「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “법”이라 한다) 제2조제6호 각 목 외의 부분에서 “대통령령으로 정하는 시설”이란 다음 각 호의 시설(당해 시설 그 자체의 기능발휘와 이용을 위하여 필요한 부대시설 및 편익시설을 포함한다)을 말한다.
  1. 교통시설 : 도로·철도·항만·공항·주차장·자동차정류장·궤도·차량 검사 및 면허시설
  2. ∼ 7. (생  략)
  ②·③ (생  략)
제45조(지구단위계획의 내용) ① 삭  제 
  ② 법 제52조제1항제1호의 규정에 의한 용도지역 또는 용도지구의 세분 또는 변경은 제30조 각호의 용도지역 또는 제31조제2항 각호의 용도지구를 그 각호의 범위(제31조제3항의 규정에 의하여 도시·군계획조례로 세분되는 용도지구를 포함한다)안에서 세분 또는 변경하는 것으로 한다. 이 경우 법 제51조제1항제8호의2 및 제8호의3에 따라 지정된 지구단위계획구역에서는 제30조 각 호에 따른 용도지역 간의 변경을 포함한다.
  ③ 법 제52조제1항제2호에서 “대통령령으로 정하는 기반시설”이란 다음 각 호의 시설로서 해당 지구단위계획구역의 지정목적 달성을 위하여 필요한 시설을 말한다.
  1. (생  략)
  2. 제2조제1항에 따른 기반시설. 다만, 다음 각 목의 시설 중 시·도 또는 대도시의 도시·군계획조례로 정하는 기반시설은 제외한다.
    가. ∼ 카. (생  략)
  ④·⑤ (생  략)

  주차장법
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
  1. “주차장”이란 자동차의 주차를 위한 시설로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 종류의 것을 말한다.
    가. 노상주차장(路上駐車場): 도로의 노면 또는 교통광장(교차점광장만 해당한다. 이하 같다)의 일정한 구역에 설치된 주차장으로서 일반(一般)의 이용에 제공되는 것
    나. 노외주차장(路外駐車場): 도로의 노면 및 교통광장 외의 장소에 설치된 주차장으로서 일반의 이용에 제공되는 것
    다. 부설주차장: 제19조에 따라 건축물, 골프연습장, 그 밖에 주차수요를 유발하는 시설에 부대(附帶)하여 설치된 주차장으로서 해당 건축물·시설의 이용자 또는 일반의 이용에 제공되는 것
  2. ∼ 13. (생  략)
제12조(노외주차장의 설치 등) ① 노외주차장을 설치 또는 폐지한 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 시장·군수 또는 구청장에게 통보하여야 한다. 설치 통보한 사항이 변경된 경우에도 또한 같다. 
  ② ∼ ⑥ (생  략)
<관계 법령>