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1. 질의요지

「개발이익 환수에 관한 법률」(이하 “개발이익환수법”이라 함) 제7조제3항에서는 같은 조 제2항에도 불구하고 「중소기업창업 지원법」에 따라 공장 설립계획 승인을 받아 시행하는 공장용지 조성사업 등에 대해서는 개발부담금을 면제한다고 규정하고 있고, 개발이익환수법 제16조제1항에서는 시장·군수·구청장(각주: 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·또는 구청장(자치구의 구청장을 말함)을 말하며(개발이익환수법 제2조제4호 참조), 이하 같음)은 같은 법 제7조제2항부터 제4항까지의 규정에 따른 개발부담금 감면 대상 사업(각주: 다른 법률에서 감면 대상으로 정한 사업을 포함하며, 이하 같음.)을 시행한 후 특별한 사유 없이 대통령령으로 정하는 기간에 토지를 해당 개발사업의 목적 용도로 이용하지 아니하는 등 대통령령으로 정하는 사유가 있으면 감면한 개발부담금을 징수한다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제21조제1항제2호에서는 같은 법 제16조제1항에 따른 “특별한 사유” 중 하나로 “기업의 도산 등으로 개발사업을 계속하는 것이 곤란한 경우”를 규정하고 있는바, 

  개발이익환수법 제7조제3항에 따라 개발부담금 납부를 면제받은 공장용지가 해당 개발사업 시행 후 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 함)에 따른 공익사업 부지에 편입되어 수용되는 경우(각주: 「중소기업창업 지원법」에 따라 승인된 공장용지의 개발사업자가 공장용지를 공장부지로 사용하고, 토지 수용이 개발부담금 부과 종료 시점 후 5년 이내인 경우를 전제함. 개발이익환수법 제16조제1항 및 같은 법 시행령 제21조제2항 참조)가 개발이익환수법 시행령 제21조제1항제2호에 따른 “기업의 도산 등”에 해당하는지?(각주: 토지보상법에 따른 공익사업 부지에 편입되어 수용되는 경우가 개발이익환수법 시행령 제21조제3항 각 호에 해당되어 개발부담금 환수대상인지 여부는 논외로 하며, 이하 같음.)

2. 회답

  이 사안의 경우, 개발이익환수법 시행령 제21조제1항제2호에 따른 “기업의 도산 등”에 해당하지 않습니다.

3. 이유

  먼저 조세나 부담금에 관한 법률의 해석에 관하여 그 부과요건 또는 감면요건을 막론하고 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 않는데(각주: 법제처 2010. 6. 14. 회신 10-0161 해석례 및 법제처 2013. 4. 26. 회신 13-0101 해석례 참조), 개발이익환수법상의 개발부담금 제도는 사업시행자 등이 국가 또는 지방자치단체로부터 인가 등을 받아 개발사업을 시행한 결과 개발사업 대상토지의 지가가 상승하여 정상지가 상승분을 초과하는 불로소득적인 개발이익이 생긴 경우, 국가가 그 일부를 환수하여 그 토지가 속하는 지방자치단체 등에게 배분함으로써 경제정의를 실현하고, 토지에 대한 투기를 방지하며 토지의 효율적인 이용의 촉진을 도모하기 위한 제도(각주: 헌법재판소 2009. 3. 26. 선고 2008헌바7 결정례 참조)라 할 것인바, 이러한 개발부담금의 조세유사적 성격(각주: 헌법재판소 2009. 3. 26. 선고 2008헌바7 결정례 참조)에 비추어 볼 때, 개발부담금의 추징에 관한 규정인 같은 법 시행령 제21조제1항제2호에 따른 “기업의 도산 등”의 의미는 문언에 따라 엄격하게 해석하여야 할 것입니다.

  이에 더하여 개발이익환수법 시행령 제21조제1항제2호는 같은 법 제16조제1항에 따라 개발부담금을 추징하지 않는 경우인 “특별한 사유”를 개발부담금의 부과권자가 자의적으로 판단하지 못하도록 하려는 취지(각주: 1998. 12. 31. 대통령령 제15983호 개발이익환수에관한법률시행령 개정이유서 참조)에서, 그 특별한 사유를 “기업의 도산 등으로 개발사업을 계속하는 것이 곤란한 경우”로 구체적으로 규정한 것이라는 점에 비추어보더라도 같은 법 시행령 제21조제1항제2호에 따른 “기업의 도산 등”은 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하지 않고 문언에 따라 엄격하게 해석하여야 합니다.

  그런데 일반적으로 법령에서 하나 또는 수개의 사항을 열거하고 그 뒤에 “등”을 사용한 경우 열거된 사항은 예시사항이라 할 것이며, 별도로 해석해야 할 특별한 이유가 없는 한 그 “등”에는 열거된 예시사항과 규범적 가치가 동일하거나 그에 준하는 성질을 가지는 사항이 포함되는 것으로 해석함이 상당하다 할 것(각주: 법제처 2014. 10. 10. 회신 14-0498 해석례 및 법제처 2014. 12. 22. 회신 14-0772 해석례 등 참조 )인바, 일반적으로 “도산”이란 재산을 잃고 망함을 의미(각주: 국립국어원 표준국어대사전 참조)하므로, 개발이익환수법 시행령 제21조제1항제2호에 따른 “기업의 도산 등으로 개발사업을 계속하는 것이 곤란한 경우”는 파산·부도 등으로 기업이 경영능력을 상실하여 개발부담금을 징수할 수 없는 경우를 의미하는 것으로 보아야 할 것이고, 개발사업 시행 후 토지보상법에 따른 공익사업의 시행으로 인하여 해당 토지가 수용되는 경우라 하더라도 개발부담금 납부가 면제되었던 기업이 파산·부도 등으로 경영능력을 상실한 것은 아니어서, 이를 “기업의 도산”과 규범적 가치가 동일하거나 그에 준하는 경우로 볼 수는 없다고 할 것입니다. 

  따라서 이 사안의 경우, 개발이익환수법 시행령 제21조제1항제2호에 따른 “기업의 도산 등”에 해당하지 않습니다.

※ 법령정비 권고사항

  개발이익환수법 시행령 제21조제1항제2호에 따른 “기업의 도산 등으로 개발사업을 계속하는 것이 곤란한 경우”에 대한 해석상 논란이 발생하지 않도록 명확히 규정할 필요가 있습니다. 

  개발이익 환수에 관한 법률
제3조(개발이익의 환수) 시장·군수·구청장은 제5조에 따른 개발부담금 부과 대상 사업이 시행되는 지역에서 발생하는 개발이익을 이 법으로 정하는 바에 따라 개발부담금으로 징수하여야 한다. 
제7조(부과 제외 및 감면) ①·② (생  략)
  ③ 제2항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 개발사업에 대하여는 개발부담금을 면제한다.
  1. 「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따른 산업단지개발사업. 다만, 수도권에 있는 산업단지인 경우는 제외한다.
  2. 「중소기업창업 지원법」에 따라 공장 설립계획 승인을 받아 시행하는 공장용지 조성사업
  3. 「관광진흥법」에 따른 관광단지 조성사업. 다만, 수도권에 있는 관광단지인 경우는 제외한다.
  4. 「물류시설의 개발 및 운영에 관한 법률」에 따른 물류단지개발사업. 다만, 수도권에 있는 물류단지인 경우는 제외한다.
  ④·⑤ (생  략)
제16조(추징) ① 시장·군수·구청장은 제7조제2항부터 제4항까지의 규정에 따른 개발부담금 감면 대상 사업(다른 법률에서 감면 대상으로 정한 사업을 포함한다)을 시행한 후 특별한 사유 없이 대통령령으로 정하는 기간에 토지를 해당 개발사업의 목적 용도로 이용하지 아니하는 등 대통령령으로 정하는 사유가 있으면 감면한 개발부담금을 징수한다. 
  ② 제1항에 따른 개발부담금의 징수에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 

  개발이익 환수에 관한 법률 시행령
제21조(부담금의 추징) ① 법 제16조제1항에서 “특별한 사유”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다.
  1. 천재지변이나 그 밖에 이와 유사한 사유로 해당 재산에 현저한 손실을 입은 경우
  2. 기업의 도산 등으로 개발사업을 계속하는 것이 곤란한 경우
  ② 법 제16조제1항에서 “대통령령으로 정하는 기간”이란 부과 종료 시점 후 5년 이내를 말한다.
  ③ 법 제16조제1항에서 “대통령령으로 정하는 사유”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다.
  1. 당초 개발사업의 목적용도와 다른 용도로 토지를 이용하는 경우
  2. 당초 개발사업의 목적용도 외의 용도로 토지를 이용하려는 자에게 그 토지를 양도하는 경우
  ④ ～ ⑥ (생  략)
<관계 법령>