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1. 질의요지

「산지관리법」 제16조제1항제1호에서는 산지전용 또는 산지일시사용의 목적사업(이하 “목적사업”이라 함)을 시행하기 위하여 다른 법률에 따른 인가·허가·승인 등(이하 “인·허가등”이라 함)의 행정처분이 필요한 경우에는 그 행정처분을 받을 때까지 산지전용허가 등(각주: 「산지관리법」 제14조제1항에 따른 산지전용허가, 같은 법 제15조제3항에 따른 산지전용신고의 수리, 같은 법 제15조의2제1항에 따른 산지일시사용허가 및 같은 조 제6항에 따른 산지일시사용신고의 수리를 말하며, 이하 같음.)의 효력이 발생하지 않는다고 규정하고 있는바,

  「민간임대주택에 관한 특별법」(이하 “민간임대주택법”이라 함) 제22조에 따라 지정된 공공지원민간임대주택 공급촉진지구(이하 “촉진지구”라 함)에서 도시·군계획시설(각주: 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제7호에 따른 도시·군관리계획시설(기반시설 중 도시·군관리계획으로 결정된 시설)을 말하며, 이하 같음.) 부지 조성공사가 포함된 같은 법 제23조제2항제1호의 촉진지구 조성사업(이하 “촉진지구 조성사업”이라 함)과 같은 항 제2호의 공공지원민간임대주택 건설사업 등 주택건설사업(이하 “주택건설사업”이라 함)을 내용으로 하는 공공지원민간임대주택 공급촉진지구계획(이하 “지구계획”이라 함)을 작성하여 지정권자의 승인(각주: 민간임대주택법 제28조제1항에 따라 시행자가 지구계획을 작성하여 같은 법 제22조에 따라 촉진지구를 지정할 수 있는 지정권자에게 승인을 받아 같은 조 제4항에 따라 고시한 경우를 말함.)을 받아 같은 법 제29조제1항에 따라 「산지관리법」 제14조제1항에 따른 산지전용허가를 의제받은 시행자(각주: 촉진지구 조성사업과 주택건설사업을 함께 시행하는 시행자로서 민간임대주택법 제23조제1항에 따라 지정한 공공지원민간임대주택 개발사업의 시행자를 말하며, 이하 같음.)(이하 “시행자”라 함)가 도시·군계획시설 부지 조성공사를 시행하려는 경우로서, 촉진지구 조성사업과 주택건설사업 시행에 「주택법」 제15조제1항에 따른 사업계획승인을 받아야 하는 경우(각주: 「주택법」 제15조제1항에 따라 대지조성사업과 주택건설사업 모두에 대하여 사업계획승인을 받아야 하는 경우로서, 민간임대주택법 제33조제1항에 따라 촉진지구 지정절차에 관한 특례(촉진지구가 10만제곱미터 이하의 범위에서 대통령령으로 정하는 면적 이하인 경우에 해당하여 시행자가 촉진지구 지정을 신청할 때 「주택법」 제15조에 따른 사업계획승인 신청이 포함되는 경우를 말함)가 적용되지 않는 경우를 전제함.)가 ① 목적사업을 시행하기 위하여 다른 법률에 따른 인·허가등의 행정처분이 필요한 경우에 해당하지 않아 ② 시행자가 받은 산지전용허가 등의 의제에 따른 산지전용허가 등의 효력이 반드시 그 의제 시점에 바로 발생하는지?(각주: 「주택법」 제15조에 따른 사업계획의 승인을 제외하고는 도시·군계획시설사업을 시행하기 위하여 필요한 다른 법률에 따른 인·허가등은 모두 받았거나 민간임대주택법 제29조제1항에 따라 의제된 경우를 전제함.)

2. 회답

  이 사안의 경우, 목적사업을 시행하기 위하여 다른 법률에 따른 인·허가등의 행정처분이 필요한 경우에 해당할 수 있으므로, 시행자가 받은 산지전용허가 등의 의제에 따른 산지전용허가 등의 효력이 반드시 그 의제 시점에 바로 발생하는 것은 아닙니다. 

3. 이유

  법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 하고, 나아가 그러기 위해서는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 법률의 입법 취지와 목적, 그 제정·개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적·논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 위와 같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 하여야 합니다.(각주: 대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 전원합의체 판결례 참조 )

  먼저 「산지관리법」 제16조제1항에서는 같은 법 제14조제1항에 따른 산지전용허가 등의 효력은 같은 법 제16조제1항제1호의 “목적사업을 시행하기 위하여 다른 법률에 따른 인·허가등의 행정처분이 필요한 경우에는 그 행정처분”을 받을 때까지는 발생하지 않는다고 규정하고 있는데, 이와 같이 산지전용허가 등의 효력 발생이 유예되는 것은 목적사업의 시행을 위하여 다른 법률에 따른 인·허가등의 행정처분이 필요한 경우에 그 효력이 발생하는 시점을 서로 일치시키기 위한 것이므로, 다른 법률에 따라 산지전용허가 등이 의제된 경우라도 목적사업 시행에 필요한 모든 인·허가등을 받을 때까지 산지전용허가 등의 효력을 유예하는 것이 입법취지에 부합하는 해석이라 할 것이며, 이 경우에 추가로 받아야 하는 인·허가등이 “목적사업 시행에 필요한” 인·허가등인지에 관해서는 사안에 따라 개별적·구체적으로 판단하여야 할 것(각주: 법제처 2015. 2. 10. 회신 15-0032 해석례  참조)입니다.

  그런데 이 사안의 경우와 같이 시행자가 촉진지구 조성사업과 주택건설사업을 함께 시행하려는 지구계획을 작성하고, 지정권자가 지구계획을 승인한 경우라면 그 목적사업은 촉진지구 조성사업과 주택건설사업이 결합된 전체 사업이라 볼 수 있고, 시행자가 목적사업 중 일부인 주택건설사업을 시행하려면 「주택법」 제15조제1항에 따라 사업계획승인을 받아야 하므로, 결국 같은 항에 따른 사업계획승인은 산지관리법 제16조제1항제1호에 따른 “목적사업 시행에 필요한” 인·허가등에 해당한다고 보아야 합니다.

  그리고 민간임대주택법 제29조제1항에서는 지구계획의 승인에 따라 의제되는 인·허가등에 「주택법」 제15조에 따른 사업계획승인을 포함시켜 규정하고 있지 않은바, 시행자가 민간임대주택법 제28조제1항 전단에 따라 지정권자의 승인을 받아 같은 조 제4항에 따라 지구계획을 고시하여 같은 법 제29조제1항제6호 및 제15호에 따라 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시·군계획시설 부지 조성공사에 필요한 인·허가등 및 「산지관리법」 제14조제1항에 따른 산지전용허가를 의제 받은 경우에도 이 사안의 목적사업인 촉진지구 조성사업과 주택건설사업이 결합된 전체 사업을 시행하려면 별도로 「주택법」 제15조에 따른 사업계획승인을 받아야 한다는 점에는 변함이 없으므로, 목적사업의 내용을 이루는 도시·군계획시설 부지 조성공사라고 하여 민간임대주택법 제29조제1항에 따른 산지전용허가의 의제만으로 바로 시행할 수 있다고 단정하기는 어렵습니다.
 
  또한 「산지관리법」 제16조제1항은 산지의 특성상 한 번 훼손되면 그 복구가 곤란하거나 복구에 상당한 비용이 들게 되므로, 특정 목적사업을 시행하기 위하여 미리 산지일시사용허가 등을 받았다 하더라도 해당 목적사업에 필요한 다른 인·허가등을 받지 못한 경우에는 그 목적사업 수행에 필요한 인·허가등을 받을 때까지 산지일시사용허가 등의 효력이 발생하지 않도록 함으로써 불필요하게 산지가 훼손되는 것을 막기 위해 도입된 규정(각주: 법제처 2012. 6. 1. 회신 12-0277 해석례 및 법제처 2015. 1. 28. 회신 14-0824 해석례  참조)이므로, 목적사업의 범위와 그에 따른 산지전용허가의 효력 여부를 판단함에 있어 목적사업의 최종적인 목적 달성이 가능하지 않음에도 불필요하게 산지가 훼손될 우려가 없는지를 함께 살펴봄이 타당할 것인데, 만약 촉진지구 조성사업의 내용인 도시·군계획시설 부지 조성공사를 「주택법」 제15조에 따른 사업계획승인을 받기 전에 먼저 시행했다가 같은 조에 따른 사업계획승인을 받지 못하여 최종적으로 주택건설사업을 추진할 수 없게 된다면, 결국 불필요한 산지 훼손을 발생시키게 될 것이라는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.

  따라서 이 사안의 경우, 목적사업을 시행하기 위하여 다른 법률에 따른 인·허가등의 행정처분이 필요한 경우에 해당할 수 있으므로, 시행자가 받은 산지전용허가 등의 의제에 따른 산지전용허가 등의 효력이 반드시 그 의제 시점에 바로 발생하는 것은 아닙니다.
<관계 법령>
  산지관리법
제16조(산지전용허가 등의 효력) ① 제14조제1항에 따른 산지전용허가, 제15조제3항에 따른 산지전용신고의 수리, 제15조의2제1항에 따른 산지일시사용허가 및 제15조의2제6항에 따른 산지일시사용신고의 수리의 효력은 다음 각 호의 요건을 모두 충족할 때까지 발생하지 아니한다.
  1. 해당 산지전용 또는 산지일시사용의 목적사업을 시행하기 위하여 다른 법률에 따른 인가·허가·승인 등의 행정처분이 필요한 경우에는 그 행정처분을 받을 것
  2. 제19조에 따라 대체산림자원조성비를 미리 내야 하는 경우에는 대체산림자원조성비를 납부할 것
  3. 제38조에 따른 복구비를 예치하여야 하는 경우에는 복구비를 예치할 것
  ② 제1항에 따른 목적사업의 시행에 필요한 행정처분에 대한 거부처분이나 그 행정처분의 취소처분이 확정된 경우에는 제14조제1항에 따른 산지전용허가나 제15조의2제1항에 따른 산지일시사용허가는 취소된 것으로 보고, 제15조제1항에 따른 산지전용신고나 제15조의2제4항에 따른 산지일시사용신고는 수리되지 아니한 것으로 본다.

  민간임대주택에 관한 특별법
제28조(지구계획 승인 등) ① 시행자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 다음 각 호의 내용을 포함한 공공지원민간임대주택 공급촉진지구계획(이하 “지구계획”이라 한다)을 작성하여 지정권자의 승인을 받아야 한다. 승인받은 지구계획을 변경(대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경은 제외한다)하는 경우에도 또한 같다.
  1. 지구계획의 개요
  2. 사업시행자의 성명 또는 명칭(주소와 대표자의 성명을 포함한다)
  3. 사업 시행기간 및 재원조달 계획
  4. 토지이용계획 및 개략설계도서
  5. 인구·주택 수용계획
  6. 교통·공공·문화체육시설 등을 포함한 기반시설 설치 계획
  7.·8. (생  략)
제29조(다른 법률에 따른 인가·허가 등의 의제) ① 제28조에 따른 지구계획의 승인·승인고시 또는 변경승인·변경승인고시가 있는 때에는 다음 각 호의 승인·허가·인가·결정·신고·지정·면허·협의·동의·해제·심의 등(이하 “인·허가등”이라 한다)을 받은 것으로 보며, 지구계획 승인고시 또는 변경승인고시가 있는 때에는 다음 각 호의 법률에 따른 인·허가등의 고시 또는 공고가 있는 것으로 본다.
  1. ∼ 5. (생  략)
  6. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제30조에 따른 도시·군관리계획의 결정, 같은 법 제50조에 따른 지구단위계획의 결정, 같은 법 제56조에 따른 개발행위의 허가, 같은 법 제86조에 따른 도시·군계획시설사업의 시행자의 지정, 같은 법 제88조에 따른 실시계획의 작성 및 인가, 같은 법 제118조에 따른 토지거래계약에 관한 허가
  7. ∼ 14. (생  략)
  15. 「산지관리법」 제14조·제15조에 따른 산지전용허가 및 산지전용신고, 같은 법 제15조의2에 따른 산지일시사용허가·신고, 같은 법 제25조에 따른 토석채취허가
  16. ∼ 29. (생  략)
  ②·③ (생  략)