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1. 질의요지

「공유재산 및 물품관리법」(이하 “공유재산법”이라 함) 제19조제1항에서는 행정재산은 대부·매각·교환·양여·신탁 또는 대물변제나 출자의 대상이 되지 않는다고 규정하여 행정재산의 처분(각주: 공유재산 및 물품의 매각, 교환, 양여(讓與), 신탁, 현물 출자 등의 방법으로 공유재산 및 물품의 소유권이 해당 지방자치단체 외의 자에게 이전되는 것을 말하며, 이하 같음(공유재산법 제2조제6호).)을 제한하면서 “해당 지방자치단체 외의 자가 소유한 재산을 행정재산으로 관리하기 위하여 교환하는 경우”(제2호) 등에는 예외적으로 행정재산의 처분을 허용하고 있는바,

  지방자치단체는 공유재산법 제19조제1항제2호에 따라 행정재산을 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 “토지보상법”이라 함)상 보상의 대상이 되는 개인의 재산과 교환할 수 있는지?

2. 회답

  지방자치단체는 공유재산법 제19조제1항제2호에 따라 지방자치단체의 행정재산을 토지보상법상 보상의 대상이 되는 개인의 재산과 교환할 수 없습니다.

3. 이유

  공유재산법은 공유재산을 그 용도에 따라 행정재산과 일반재산으로 구분(제5조)하면서 일반재산과 달리 행정재산은 원칙적으로 대부·매각·교환·양여·신탁 또는 대물변제나 출자의 대상이 되지 아니하며(제19조제1항 각 호 외의 부분 본문), 예외적으로 해당 지방자치단체 외의 자가 소유한 재산을 행정재산으로 관리하기 위한 경우에는 교환(제19조제1항제2호)할 수 있도록 하고 있는바, 이는 행정재산이 제한 없이 처분됨으로써 해당 재산의 운용을 통해 달성하려는 행정목적이 무산되는 것을 방지하는 한편, 예외적으로 이러한 목적 달성에 지장이 없거나 오히려 목적 달성에 필요한 경우에는 행정재산의 처분 등을 허용하려는 것이고, 이와 같은 지방자치단체 재산의 처분 등에 관한 사항은 공유재산의 적정한 관리를 통해 지방자치단체의 행정목적을 달성하는데 중요한 사항이므로 그 문언에 충실하게 해석해야 할 것(각주: 법제처 2009. 11. 27. 회신 09-0356 해석례 참조)입니다. 

  그리고 법령의 규정이 특정 행정기관에 그 법령 내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한 행사의 절차나 방법을 특정하고 있지 않은 관계로 그 행정기관이 행정규칙의 형식으로 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있는 경우, 그 행정규칙은 해당 법령의 위임 한계를 벗어나지 않는 한 그 법령과 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력(각주: 대법원 2008. 4. 10. 선고 2007두4841 판결례 및 법제처 2017. 11. 16. 회신 17-0473 해석례 참조)을 갖게 되는바, 공유재산법 제19조제1항제2호에서는 예외적으로 ‘해당 지방자치단체 외의 자가 소유한 재산을 행정재산으로 관리하기 위한 경우’에는 교환(제2호)할 수 있도록 하면서, 같은 조 제3항에서는 그 “교환하는 행정재산의 종류·가격 등은 대통령령으로 정하는 바에 따라 제한”할 수 있다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제11조의2제1항에서는 “행정재산을 교환할 때에는 국유재산 또는 다른 지방자치단체의 공유재산과 교환하는 경우를 제외하고는 서로 유사한 재산으로서 행정안전부장관이 정하는 기준에 맞는 재산과 교환하여야 한다”고 규정하고 있으며, 같은 항의 위임에 따라 행정안전부장관이 정한 「지방자치단체 공유재산 운영기준」(각주: 행정안전부고시 제2019-89호) 제18조에서는 지방자치단체가 행정재산을 교환하는 경우 교환 대상 재산의 기준에 관하여 구체적으로 정하고 있습니다.

  그렇다면 「지방자치단체 공유재산 운영기준」 제18조는 법령의 위임에 따라 행정규칙의 형식으로 법령의 내용이 될 사항을 정한 것으로서 공유재산법령의 관계 규정들과 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 갖는다고 할 것인바, 같은 조 제2항제1호에서는 행정재산의 교환을 제한하여야 하는 사유를 규정하면서 “공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률을 적용받는 토지는 동 법률에 따라 손실보상 등으로 처리”하도록 명시하고 있으므로, 토지보상법이 적용되는 경우에는 지방자치단체의 행정재산과 개인이 소유한 재산을 공유재산법에 따라 교환하는 것이 제한됨은 문언상 명백합니다.

  한편 공유재산법 제19조제1항제2호는 공익사업에 따른 손실보상에 대해 규정한 토지보상법 제63조제1항 중 “다른 법률에 특별한 규정”에 해당하므로 지방자치단체가 공유재산법 제19조제1항제2호에 따라 행정재산을 토지보상법상 보상의 대상이 되는 개인의 재산과 교환할 수 있다는 의견이 있으나, 같은 호는 특정한 공익사업의 시행이나 공공의 필요에 따른 재산권 침해로 발생하는 손실에 대한 손실보상의 지급수단을 규정한 내용이 아니어서 손실보상에 관하여 토지보상법에 대한 다른 법률의 특별한 규정으로 볼 수 없으므로,(각주: 법제처 2009. 5. 29. 회신 09-0140 해석례 참조) 그러한 의견은 타당하지 않습니다.

  따라서 지방자치단체는 공유재산법 제19조제1항제2호에 따라 지방자치단체의 행정재산을 토지보상법상 보상의 대상이 되는 개인의 재산과 교환할 수 없습니다.
<관계 법령>
  공유재산 및 물품관리법
제19조(처분 등의 제한) ① 행정재산은 대부·매각·교환·양여·신탁 또는 대물변제나 출자의 대상이 되지 아니하며, 이에 사권을 설정하지 못한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 예외로 한다.
  1. 행정재산의 용도와 성질을 유지하는 조건으로 대통령령으로 정하는 바에 따라 국가 또는 다른 지방자치단체에 양여하는 경우
  2. 해당 지방자치단체 외의 자가 소유한 재산을 행정재산으로 관리하기 위하여 교환하는 경우
  3. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업의 시행을 위하여 해당 행정재산의 목적과 용도에 장애가 되지 아니하는 범위에서 공작물의 설치를 위한 지상권 또는 구분지상권을 설정하는 경우
  ② 제1항제1호에 따라 행정재산을 양여하는 경우에는 양여받은 재산이 10년 이내에 그 양여 목적 외의 용도로 사용되면 양여계약을 해제한다는 내용의 특약등기를 하여야 한다.
  ③ 제1항제2호에 따라 교환하는 행정재산의 종류·가격 등은 대통령령으로 정하는 바에 따라 제한할 수 있다. 
  ④ 제1항제2호에 따라 행정재산을 교환하는 경우 양쪽 가격이 같지 아니할 때에는 그 차액을 금전으로 내야 한다. 

  공유재산 및 물품관리법 시행령
제11조의2(교환하는 행정재산의 종류·가격 등) ① 법 제19조제1항제2호에 따라 행정재산을 교환할 때에는 국유재산 또는 다른 지방자치단체의 공유재산과 교환하는 경우를 제외하고는 서로 유사한 재산으로서 행정안전부장관이 정하는 기준에 맞는 재산과 교환하여야 한다.
  ② 국유재산 또는 다른 지방자치단체의 공유재산과 교환하는 경우를 제외하고는 교환하는 재산 중 한쪽의 가격이 다른 쪽 가격의 4분의 3 미만일 때에는 교환을 하여서는 아니 된다.
  ③ 법 제19조제3항에 따른 교환하는 행정재산의 가격 결정에 관하여는 제27조를 준용한다.

  지방자치단체 공유재산 운영기준
제18조(교환) ① 법 제19조제1항제2호, 법 제39조 및 영 제11조의2 제1항, 영 제44조제1항에 따라 교환하려는 경우 행정안전부장관이 정하는 기준에 맞는 재산이라 함은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 이 경우 국유재산 또는 다른 지방자치단체 소유 공유재산과의 교환 시에는 서로 유사한 재산이 아니어도 가능하다.
  1. ∼ 3. (생  략)
  ② 지방자치단체의 장은 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 교환을 제한하여야 한다.
  1. 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률을 적용받는 토지는 동 법률에 따라 손실보상 등으로 처리
  2. ∼ 6. (생  략)
  ③ ∼ ⑤ (생  략)