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1. 질의요지

「도시개발법」 제4조제4항에서는 도시개발구역 지정권자는 환지(換地) 방식의 도시개발사업에 대한 개발계획(이하 “개발계획”이라 함)을 수립하려면 환지 방식이 적용되는 지역의 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지 소유자와 그 지역의 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의를 받아야 한다고 규정(전단)하고 있고, 환지 방식으로 시행하기 위하여 개발계획을 변경(대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경은 제외한다)하려는 경우에도 또한 같다고 규정(후단)하고 있으며, 같은 항 후단의 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제7조제1항에서는 “법 제4조제4항 후단에서 “대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경”이란 개발계획을 변경하는 경우로서 다음 각 호에 해당하는 경우를 제외한 경우를 말한다”고 규정하면서, 같은 항 제10호에서는 “용도지역·용도지구·용도구역에 대한 도시·군관리계획이 변경(제1호부터 제4호까지 및 제7호의 규정에 해당하는 경우는 제외한다)되는 경우”를 규정하고 있는바, 

  환지 방식으로 시행하기 위하여 개발계획을 변경하려는 경우로서 「도시개발법 시행령」 제7조제1항제1호부터 제4호까지 및 제7호에 해당하지 않으나 용도지역·용도지구·용도구역에 대한 도시·군관리계획이 변경되는 경우, 같은 항 제10호에 해당하여 같은 항에 따른 개발계획의 경미한 사항의 변경에서 제외되는지?

2. 회답

  이 사안의 경우, 「도시개발법 시행령」 제7조제1항제10호에 해당하므로 개발계획의 경미한 사항의 변경에서 제외됩니다.

3. 이유

  먼저 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수 밖에 없다고 할 것(각주: 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조)인데, 「도시개발법 시행령」 제7조제1항에서는 “경미한 사항의 변경”이란 개발계획을 변경하는 경우로서 같은 항 각 호에 해당하는 경우를 제외한 경우를 말한다고 규정하고 있고, 같은 항 제10호에서는 “용도지역·용도지구·용도구역에 대한 도시·군관리계획이 변경(제1호부터 제4호까지 및 제7호의 규정에 해당하는 경우는 제외한다)되는 경우”를 규정하고 있는바, 같은 항 제10호에서 괄호의 내용은 그 문언상 어떤 사안이 용도지역·용도지구·용도구역에 대한 도시·군관리계획이 변경되는 경우로서 같은 항 제1호부터 제4호까지 및 제7호의 규정에 해당한다면 같은 항 제10호의 규율대상에서 제외한다는 의미로 보아야 합니다. 

  그리고 일반적으로 법령에서 어떤 요건을 별개의 항이나 호로 내용을 나누어 규정하는 경우 각 항이나 각 호 간의 관계에 대해 특별한 규정이 없으면, 각 항이나 각 호는 독립적이고 병렬적인 요건을 정한 것(각주: 법제처 2016. 5. 18. 회신 16-0092 해석례 참조)이고, 이러한 규정방식은 다른 규정에서 각 호별로 법률관계를 달리하려는 경우 사용되는 입법기술이라고 할 수 있는바, 「도시개발법 시행령」 제7조제1항제10호의 괄호 부분은 ‘용도지역·용도지구·용도구역에 대한 도시·군관리계획이 변경되는 경우’와 같은 항제1호부터 제4호까지 및 제7호에 해당하는 경우가 내용상 중첩될 수 있으므로, ‘같은 항 제1호부터 제4호까지 및 제7호에 해당하면서 용도지역·용도지구·용도구역에 대한 도시·군관리계획이 변경되는 경우’가 같은 항 제10호의 규율대상에서 제외되도록 하여, 같은 항 각 호 간의 관계가 서로 독립적이고 병렬적이 되도록 규정한 것일 뿐, 용도지역·용도지구·용도구역에 대한 도시·군관리계획이 변경되는 경우라도 같은 항 제1호부터 제4호까지 및 제7호에 해당하지 않는다면 개발계획의 경미한 사항의 변경에 해당한다는 취지라고 볼 수는 없습니다. 

  또한 예외규정을 해석할 때에는 합리적인 이유 없이 문언의 의미를 확대하여 해석해서는 안 되고 보다 엄격하게 해석할 필요가 있는바(각주: 법제처 2012. 11. 3. 회신 12-0596 해석례 참조), 「도시개발법」 제4조제4항 전단에서는 ‘환지 방식’으로 도시개발사업을 시행하는 경우 사업시행 전에 존재하던 권리관계에 변동을 가하지 않고 사업시행에 따라 새로 조성된 대지에 기존의 권리가 이전된다는 점(각주: 헌법재판소 2010. 12. 28. 선고 2008헌바57 결정례 참조)을 고려하여 환지 방식에 따른 개발계획의 수립 및 변경에 대하여는 일정한 수준 이상의 환지 방식이 적용되는 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지 소유자 등의 동의를 거칠 것을 원칙으로 규정하면서, 같은 항 후단 및 같은 법 시행령 제7조제1항에서는 이러한 동의를 거치지 않아도 되는 예외로 ‘개발계획의 경미한 사항 변경’을 규정하고 있는 것이므로, 같은 항 제10호 역시 예외사유가 합리적 이유 없이 확대되지 않도록 엄격하게 해석하는 것이 타당합니다. 

  따라서 이 사안의 경우, 「도시개발법 시행령」 제7조제1항제10호에 해당하므로 개발계획의 경미한 사항의 변경에서 제외됩니다.

  도시개발법
제4조(개발계획의 수립 및 변경 등) ① ∼ ③ (생  략)
  ④ 지정권자는 환지(換地) 방식의 도시개발사업에 대한 개발계획을 수립하려면 환지 방식이 적용되는 지역의 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지 소유자와 그 지역의 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의를 받아야 한다. 환지방식으로 시행하기 위하여 개발계획을 변경(대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경은 제외한다)하려는 경우에도 또한 같다. 
  ⑤ ∼ ⑦ (생  략)

  도시개발법 시행령
제7조(개발계획의 경미한 변경) ① 법 제4조제4항 후단에서 “대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경”이란 개발계획을 변경하는 경우로서 다음 각 호에 해당하는 경우를 제외한 경우를 말한다. 
  1. 환지방식을 적용하는 지역의 면적 변경이 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우
    가. 편입되는 토지의 면적이 종전(법 제4조제4항에 따라 토지소유자의 동의를 받아 개발계획을 수립 또는 변경한 때를 말한다. 이하 이 조에서 같다) 환지방식이 적용되는 면적의 100분의 5 이상인 경우(경미한 사항이 여러 차례 변경된 경우에는 누적하여 산정한다. 이하 이 조에서 같다)
    나. 제외되는 토지의 면적이 종전 환지방식이 적용되는 면적의 100분의 10 이상인 경우
    다. 편입 또는 제외되는 면적이 각각 3만 제곱미터 이상인 경우
    라. 토지의 편입이나 제외로 인하여 환지방식이 적용되는 면적이 종전보다 100분의 10 이상 증감하는 경우
  2. 너비가 12미터 이상인 도로를 신설 또는 폐지하는 경우
  3. 사업시행지구를 분할하거나 분할된 사업시행지구를 통합하는 경우
  4. 도로를 제외한 기반시설(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제2조제1항 각 호의 기반시설을 말한다)의 면적이 종전보다 100분의 10(공원 또는 녹지의 경우에는 100분의 5) 이상으로 증감하거나 신설되는 기반시설의 총면적이 종전 기반시설 면적의 100분의 5 이상인 경우
  5. ∼ 6. (생  략)
  7. 법 제5조제1항제7호에 따른 토지이용계획(종전 개발계획에서 분류한 최하위 토지용도를 말하며, 기반시설은 제외한다)의 변경으로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우. 다만, 용도별 변경 면적이 1천 제곱미터 이상인 경우로 한정한다.
    가. 용도별 면적이 종전보다 100분의 10 이상 증감하는 경우
    나. 신설되는 용도의 토지 총면적이 종전 도시개발구역 면적(기반시설 면적은 제외한다)의 100분의 5 이상인 경우
  8.·9. (생  략)
  10. 용도지역·용도지구·용도구역에 대한 도시·군관리계획이 변경(제1호부터 제4호까지 및 제7호의 규정에 해당하는 경우는 제외한다)되는 경우
  11. (생  략)
<관계 법령>