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1. 질의요지

「접경지역 지원 특별법」(이하 “접경지역법”이라 함) 제19조에서는 국가와 지방자치단체는 발전종합계획과 연도별 사업계획(각주: 접경지역법 제8조에 따라 수립·확정된 연도별 사업계획을 말하며, 이하 같음.)을 효율적으로 추진하기 위하여 필요한 경우에는 같은 법 제13조에 따른 사업의 시행승인을 받은 자(이하 “사업시행자”라 함)에게 「개발이익 환수에 관한 법률」(이하 “개발이익환수법”이라 함)에 따른 개발부담금(이하 “개발부담금”이라 함) 등을 감면할 수 있다고 규정하고 있는바,
 
  시장·군수·구청장은 접경지역 내에서 연도별 사업계획에 따라 시행되는 사업(각주: 개발이익환수법 제7조제3항 각 호에 따른 개발부담금 면제 대상 사업에 해당하지 않는 경우를 전제함.)의 사업시행자(이하 “접경지역사업시행자”라 함)에게 부과되는 개발부담금을 접경지역법 제19조를 근거로 면제할 수 있는지?

2. 회답

  시장·군수·구청장은 접경지역사업시행자에게 부과되는 개발부담금을 접경지역법 제19조를 근거로 면제할 수 없습니다.

3. 이유

  부담금은 특정 사업과의 특별 이해관계에 따라 부과되는 것으로 일반재정수입을 목적으로 하는 조세와는 구분되는 측면이 있으나, 부담금 감면의 경우 조세 감면과 같이 기본적으로 부과 대상 중 특정 상대방에게 특혜를 부여하는 것이므로, 특별한 사정이 없는 한 그 감면 범위에 대한 해석은 공평의 원칙에 입각하여 엄격히 이루어져야 할 필요(각주: 대법원 2007. 10. 26. 선고 2007두9884 판결례 참조)가 있고, 특히 개발이익환수법에 따른 개발부담금은 개발사업의 시행으로 인한 토지 거래 가격 상승에 따른 개발이익의 일정 부분을 공공의 이익을 목적으로 환수하고자 마련된 것으로서, 「부담금관리 기본법」 제5조제5항에서는 부담금의 부과, “감면”, 납부방법 및 환급 절차에 관하여는 “해당 법령”에서 구체적으로 정하도록 규정하고 있는 점에 비추어 보면, 개발부담금은 개별 법령에서 그 사유 및 감면 범위를 명확히 규정한 경우에만 그 범위 내에서 감면이 가능하다고 보아야 합니다.

  우선 접경지역법 제19조에서는 접경지역사업시행자에 대하여 같은 조 각 호의 부담금 등을 감면할 수 있다고 규정하면서 부담금 등의 감면이 가능한 구체적인 요건이나 그 감면 범위, 감면 절차, 부담금 징수분의 배분 등 부담금 감면에 관한 구체적인 사항에 대해서는 규정하고 있지 않아 해당 규정만으로는 부담금 감면을 위한 구체적인 집행이 곤란하다는 점에 비추어 보면, 같은 조는 접경지역사업시행자에 대하여 같은 조 각 호로 열거되어 있는 부담금 등의 감면이 가능하다는 일반적인 근거를 둔 것에 불과하고, 개발이익환수법 등에서 규정하고 있는 부담금 감면 범위를 넘는 면제까지 곧바로 가능하도록 한 규정이라고 보기는 어렵습니다.

  그리고 개발이익환수법 제7조제2항제6호에서는 접경지역법 제2조제1호에 따른 접경지역 중 비무장지대, 해상의 북방한계선 또는 민간인통제선과 잇닿아 있는 읍·면·동지역에서 시행하는 개발사업에 대하여 개발부담금의 100분의 50을 경감한다고 규정하고 있는데, 개발이익환수법 제7조제2항제6호가 접경지역법 제19조의 개발부담금 감면 조항이 있음에도 불구하고 그 실효성을 담보할 수 없어 개발부담금의 근거 법령인 개발이익환수법에 부담금 감면규정을 명문화하려는 입법 의도로(각주: 2013. 5. 3. 의안번호 제1904821호로 발의된 개발이익 환수에 관한 법률 일부개정법률안에 대한 국회 국토교통위원회 심사보고서 참조) 2015년 8월 11일 법률 제13467호로 개발이익환수법을 일부개정하면서 신설된 규정이라는 점에 비추어 보면, 지방자치단체가 접경지역법 제19조만을 근거로 개발부담금을 면제할 수 있다고 해석할 수도 없습니다. 

  또한 개발이익환수법 제4조제1항에서는 징수된 개발부담금의 100분의 50에 해당하는 금액은 개발이익이 발생한 토지가 속하는 지방자치단체로 귀속되고, 나머지는 「국가균형발전 특별법」에 따른 국가균형발전특별회계에 귀속된다고 규정하고 있고, 개발이익환수법 제7조는 공공의 목적을 위하여 시행하는 사업 등 개발부담금을 부과하지 않거나 경감·면제할 수 있는 경우를 제한적으로 열거(제1항부터 제3항까지)하여 규정하면서, 필요한 경우 해당 규정의 개정을 통해 개발부담금을 감면할 수 있는 경우를 추가해 온 입법연혁(각주: 2009. 3. 25. 법률 제9538호로 개발이익환수법을 일부개정하여 관광단지 조성사업 및 물류단지개발사업을 개발부담금 면제 대상에 추가한 사례, 2015. 8. 11. 법률 제13467호로 개발이익환수법을 일부개정하여 접경지역 내 및 공여구역주변지역 내 개발사업 등을 개발사업 50% 감경 대상에 추가한 사례 등 참조)을 가지고 있으며, 열거되어 있지 않은 경우에 대해서 시장·군수·구청장이 지역에 대한 민간투자의 활성화 등을 위하여 지방의회의 승인을 받아 관할 구역에서 시행되는 개발사업에 대한 개발부담금을 지방자치단체에 귀속되는 귀속분의 범위에서 경감할 수 있다(제4항)고 규정하여 개발이익환수법령에서 열거하여 규정하는 감면 대상 사업에 해당하지 않는 경우 시장·군수·구청장이 재량적으로 감면할 수 있는 부담금의 범위를 해당 지방자치단체 귀속분으로 한정하면서 그 대상도 지방의회 승인을 받은 개발사업으로 한정하여 규정하고 있습니다. 
  
  그런데 만약 접경지역법 제19조에 근거하여 감면 대상 사업이나 그 감면 범위에 대한 제한 없이 지방자치단체의 재량만으로 개발부담금을 면제할 수 있다고 본다면, 지방재정에 영향을 미칠 수 있는 사항에 대한 지방의회의 통제 방법이 제한될 뿐만 아니라 지방자치단체 장의 결정으로 국가가 관리하는 국가균형발전에 필요한 예산까지 영향을 미치게 되는바, 이는 개발부담금의 무분별한 감면 등을 제한하기 위하여 개발부담금을 감면할 수 있는 대상 사업을 구체적으로 열거하면서 이에 해당하지 않는 경우 예외적으로 지방의회의 승인을 받은 개발사업에 한정하여 해당 지방자치단체 귀속분의 범위에서만 개발부담금을 감면할 수 있도록 한 개발이익환수법의 규정취지 및 규정체계와 상충·모순되는 문제가 발생하여 타당하지 않습니다.

  따라서 시장·군수·구청장은 접경지역사업시행자에게 부과되는 개발부담금을 접경지역법 제19조를 근거로 면제할 수 없습니다.
<관계 법령>
  접경지역 지원 특별법
 제1조(목적) 이 법은 남북 분단으로 낙후된 접경지역의 지속가능한 발전에 필요한 사항을 규정하여 새로운 성장동력을 창출하고 주민의 복지향상을 지원하며, 자연환경의 체계적인 보전·관리를 통하여 국가의 경쟁력 강화와 균형발전에 이바지하는 것을 목적으로 한다.
제3조(다른 법률과의 관계) 이 법은 접경지역의 이용·개발과 보전에 관하여 다른 법률에 우선하여 적용한다. 다만, 「국토기본법」, 「수도권정비계획법」과 「군사기지 및 군사시설 보호법」은 그러하지 아니하다.
제19조(부담금 등의 감면) 국가와 지방자치단체는 발전종합계획과 연도별 사업계획을 효율적으로 추진하기 위하여 필요한 경우에는 제13조에 따른 사업의 시행승인을 받은 자에게 다음 각 호의 부담금 등을 감면할 수 있다.
  1. 「개발이익환수에 관한 법률」에 따른 개발부담금
  2. 「초지법」에 따른 대체초지조성비
  3. 「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」에 따른 공유수면 점용료·사용료
  4. 「하천법」에 따른 하천 점용료 및 하천수 사용료
  5. 「농지법」에 따른 농지보전부담금

  개발이익 환수에 관한 법률
제1조(목적) 이 법은 토지에서 발생하는 개발이익을 환수하여 이를 적정하게 배분하여서 토지에 대한 투기를 방지하고 토지의 효율적인 이용을 촉진하여 국민경제의 건전한 발전에 이바지하는 것을 목적으로 한다.
제7조(부과 제외 및 감면) ① 국가가 시행하는 개발사업과 지방자치단체가 공공의 목적을 위하여 시행하는 사업으로서 대통령령으로 정하는 개발사업에는 개발부담금을 부과하지 아니한다.
  ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 개발사업에 대하여는 개발부담금의 100분의 50을 경감한다. 이 경우 각 호의 규정을 중복하여 적용하지 아니한다. 
  1. ∼ 5. (생  략)
  6. 「접경지역 지원 특별법」 제2조제1호에 따른 접경지역 중 비무장지대, 해상의 북방한계선 또는 민간인통제선과 잇닿아 있는 읍·면·동지역에서 시행하는 개발사업
  ③ (생  략)
  ④ 시장·군수·구청장은 지역에 대한 민간투자의 활성화 등을 위하여 지방의회의 승인을 받아 관할 구역에서 시행되는 제5조제1항 각 호의 개발사업에 대한 개발부담금을 제4조제1항에 따라 지방자치단체에 귀속되는 귀속분의 범위에서 경감할 수 있다. 다만, 해당 지방자치단체의 지가가 급격히 상승할 우려가 있는 등 대통령령으로 정하는 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다. 
  ⑤ 제4항에 따른 개발부담금의 경감 대상, 경감 기준 및 경감 절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

  부담금관리 기본법
제1조(목적) 이 법은 부담금의 설치·관리 및 운용에 관한 기본적인 사항을 규정함으로써 부담금 운용의 공정성 및 투명성을 확보하여 국민의 불편을 최소화하고 기업의 경제활동을 촉진함을 목적으로 한다.
제3조(부담금 설치의 제한) 부담금은 별표에 규정된 법률에 따르지 아니하고는 설치할 수 없다.
제5조(부담금 부과의 원칙) ① 부담금은 설치목적을 달성하기 위하여 필요한 최소한의 범위에서 공정성 및 투명성이 확보되도록 부과되어야 하며, 특별한 사유가 없으면 하나의 부과대상에 이중으로 부과되어서는 아니 된다.
  ② ∼ ④ (생  략)
  ⑤ 부담금의 부과, 감면, 납부방법 및 환급 절차에 관하여는 해당 법령에서 구체적으로 정하되, 현금, 신용카드 및 직불카드 등으로 납부할 수 있도록 하여야 한다.