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1. 질의요지

「농지법」 제32조제1항 본문에서는 농업진흥구역(각주: 「농지법」 제28조제2항제1호에 따른 농업진흥구역을 말하며, 이하 같음 )에서는 농업 생산 또는 농지 개량과 직접적으로 관련된 행위로서 대통령령으로 정하는 행위 외의 토지이용행위를 할 수 없다고 규정하면서, 같은 항 단서 및 제9호와 그 위임에 따른 같은 법 시행령 제29조제7항제4호에서는 농어촌 소득원 개발 등 농어촌 발전에 필요한 시설로서 부지의 총면적이 3천제곱미터(각주: 지방자치단체 또는 농업생산자단체가 설치하는 경우에는 1만제곱미터를 말하며, 이하 같음 ) 미만인 남은 음식물이나 농수산물의 부산물을 이용한 “유기질비료 제조시설”은 농업진흥구역에 설치할 수 있도록 규정하고 있는바, 같은 법 시행령 제29조제7항제4호에 따른 “유기질비료 제조시설”에 남은 음식물이나 농수산물의 부산물을 이용하는 “부숙유기질비료(각주: 농ㆍ림ㆍ축ㆍ수산업 및 제조ㆍ판매업과정에서 발생하는 부산물, 인분뇨 또는 음식물류폐기물을 원료로 하여 부숙 과정을 통하여 제조한 비료를 말하며[「비료 공정규격 설정」(농촌진흥청고시) 제2조제2항제1호 참조), 이하 같음) 제조시설”이 포함되는지?(각주: 농업진흥구역에 설치하려는 부숙유기질비료 제조시설이 농어촌 소득원 개발 등 농어촌 발전에 필요한 시설로서 부지의 총면적이 3천제곱미터 미만인 경우를 전제함]

※ 질의배경

  민원인은 위 질의요지와 관련하여 농림축산식품부와 의견대립이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

2. 회답

  남은 음식물이나 농수산물의 부산물을 이용하는 경우에도 “부숙유기질비료 제조시설”은 「농지법 시행령」 제29조제7항제4호에 따른 “유기질비료 제조시설”에 포함되지 않습니다.

3. 이유

  「농지법」은 농지를 효율적으로 이용하고 관리하여 농업 경쟁력 강화와 국민 경제의 균형 있는 발전 및 국토 환경 보전에 이바지하는 것을 목적으로 하는 법률(제1조)이고, 「비료관리법」은 비료의 품질 보전과 원활한 수급 등을 통하여 농업생산력을 유지ㆍ증진시키며 농업환경을 보호함을 목적으로 하는 법률(제1조)로서, 농업 활동과 관련된 각 법률의 목적 하에서 그 법령 규정은 체계적이고 일관되게 해석될 필요성이 있다고 할 것인데, 「농지법」에서는 “유기질비료 제조시설”의 의미나 범위에 대해 별도로 규정하고 있지 않으므로, 특별한 사정이 없는 한 농업진흥구역에서 허용되는 “유기질비료 제조시설”의 범위는 「비료관리법」의 구분에 따라 판단해야 할 것입니다.

  그런데 「비료관리법」 제11조제1항에서는 비료를 생산하여 판매하거나 무상으로 유통ㆍ공급하는 것을 업으로 하려는 자는 비료생산업의 등록을 하도록 규정하고 있고, 비료생산업의 등록에 필요한 시설기준을 규정하고 있는 같은 법 시행령 별표 2 제2호나목1) 및 2)에서는 부숙유기질비료와 유기질비료를 구분하면서, 부숙유기질비료의 경우에는 “발효시설 등 생산시설”로, 유기질비료의 경우에는 “동력분쇄기 또는 건조장치 등 생산시설”로 비료별 시설기준을 달리 규정하고 있으며, 「비료관리법」 제4조ㆍ제26조 및 같은 법 시행령 제19조제2항제1호에 따라 농촌진흥청장이 고시한 「비료 공정규격 설정」 제2조제2항제1호ㆍ제2호 및 별표 1ㆍ별표 3 등에서는 부숙유기질비료와 유기질비료를 구분하여 규정하면서 각 비료의 세부종류별로 각각의 공정규격을 달리 규정하고 있는바, 이와 같은 비료관리법령의 규정체계에 따르면 “부숙유기질비료”는 “유기질비료”와 생산시설의 종류, 공정규격 등이 구분되는 별개의 비료에 해당한다는 점에 비추어 볼 때, 「농지법 시행령」 제29조제7항제4호에서 농업진흥구역에 설치할 수 있는 시설을 “유기질비료 제조시설”이라고 규정한 이상, “부숙유기질비료 제조시설”은 농업진흥구역에 설치할 수 있는 시설인 “유기질비료 제조시설”에 포함되지 않는다고 보는 것이 타당합니다.

  더욱이 농지를 효율적으로 이용ㆍ보전함으로써 농업의 생산성을 향상시키기 위한 「농지법」의 목적과 농업진흥구역의 농지를 보전하기 위해 농업진흥구역에서의 행위제한을 규정한 같은 법 제32조제1항의 취지(각주: 1990. 4. 7. 법률 제4228호로 제정되어 같은 날 시행된 구 「농어촌발전특별조치법」 제정이유 참조)에 비추어 볼 때, 같은 항 각 호 및 같은 법 시행령 제29조제2항부터 제7항의 규정까지에 따라 농업진흥구역에서 허용되는 토지이용행위는 한정적ㆍ열거적인 것으로 보아야 하므로(각주: 법제처 2019. 7. 25. 회신 18-0799 해석례 및 2015. 11. 23. 회신 15-0732 해석례 참조), 같은 조 제7항제4호에 따른 “유기질비료 제조시설”도 농지의 효율적 이용 및 농업 생산성 향상을 저해하지 않는 범위에서 설치가 허용되는 것으로 제한적으로 해석해야 한다는 점도 고려할 필요가 있습니다.

  따라서 남은 음식물이나 농수산물의 부산물을 이용하는 경우에도 “부숙유기질비료 제조시설”은 「농지법 시행령」 제29조제7항제4호에 따른 “유기질비료 제조시설”에 포함되지 않습니다.

※ 법령정비 권고사항

  남은 음식물이나 농수산물의 부산물을 이용하는 부숙유기질비료 제조시설을 농업진흥구역에 설치할 수 있는 「농지법 시행령」 제29조제7항제4호에 따른 “유기질비료 제조시설”에 포함시킬 정책적 필요성이 있다면 이를 명확히 규정할 필요가 있습니다.
<관계 법령>
농지법
제32조(용도구역에서의 행위 제한) ① 농업진흥구역에서는 농업 생산 또는 농지 개량과 직접적으로 관련된 행위로서 대통령령으로 정하는 행위 외의 토지이용행위를 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 토지이용행위는 그러하지 아니하다.
  1. ∼ 8. (생  략)
  9. 농어촌 소득원 개발 등 농어촌 발전에 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 설치
  ② ∼ ④ (생  략)

농지법 시행령
제29조(농업진흥구역에서 할 수 있는 행위) ① ∼ ⑥ (생  략)
  ⑦ 법 제32조제1항제9호에서 “농어촌 발전에 필요한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설”이란 다음 각 호의 시설을 말한다.
  1. ∼ 3. (생  략)
  4. 부지의 총면적이 3천제곱미터(지방자치단체 또는 농업생산자단체가 설치하는 경우에는 1만제곱미터) 미만인 남은 음식물이나 농수산물의 부산물을 이용한 유기질비료 제조시설
  4의2. (생  략)
  5. ∼ 10. (생  략)

비료관리법
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
  1.ㆍ2. (생  략)
  3. “부산물비료”란 농업ㆍ임업ㆍ축산업ㆍ수산업ㆍ제조업 또는 판매업을 영위하는 과정에서 나온 부산물(副産物), 사람의 분뇨(糞尿), 음식물류 폐기물, 토양미생물 제제(製劑, 토양효소 제제를 포함한다), 토양활성제 등을 이용하여 제조한 비료로서 제4조에 따라 공정규격이 설정된 것을 말한다.
  4. “공정규격”이란 농림축산식품부장관이 규격을 정하는 것이 필요하다고 인정하는 비료에 대하여 주성분의 최소량, 비료에 함유할 수 있는 유해성분의 최대량, 주성분의 효능 유지에 필요한 부가성분의 함유량과 유통기한 등 비료의 품질 유지를 위하여 농림축산식품부장관이 정하여 고시한 규격을 말한다.
  5.ㆍ6. (생  략)
제4조(공정규격의 설정등) ① ∼ ③ (생  략)
  ④ 농림축산식품부장관은 공정규격의 설정등을 하려는 경우에는 30일 전에 고시하여야 한다.
제11조(비료생산업의 등록) ① 비료를 생산하여 판매하거나 무상으로 유통ㆍ공급하는 것을 업으로 하려는 자(「폐기물관리법」에 따른 폐기물을 비료로 재생처리하여 판매하거나 무상으로 유통ㆍ공급하려는 자를 포함한다)는 대통령령으로 정하는 바에 따라 비료의 종류별로 제조 원료, 보증성분 등을 시장(특별자치시장 및 특별자치도지사를 포함한다. 이하 같다)ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)에게 등록하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 규모 이하의 부산물비료 생산업의 경우는 제외한다.
  ② (생  략)
  ③ 제1항에 따른 비료생산업의 등록에 필요한 시설과 그 밖의 등록기준은 대통령령으로 정한다.
  ④ ∼ ⑧ (생  략)

비료관리법 시행령
제12조(비료생산업의 등록에 필요한 시설과 그 밖의 등록기준 등) ① 법 제11조제3항에 따른 비료생산업의 등록에 필요한 시설과 그 밖의 등록기준은 별표 2와 같다.

■ 비료관리법 시행령 [별표 2] <개정 2021. 8. 10.>
비료생산업의 등록에 필요한 시설과 그 밖의 등록기준(제12조제1항 관련)
1. (생  략)
2. 비료별 생산시설
비료별
시설기준
가. (생  략)

나. 부산물비료

  1) 부숙유기질비료
발효시설 등 생산시설
  2) 유기질비료

동력분쇄기(증제 가죽분의 경우에는 찌는 장치를 포함한다) 또는 건조장치 등 생산시설
  3)ㆍ4) (생  략)



비료 공정규격 설정(농촌진흥청고시)
제2조 (비료의 구분) ① (생  략)
  ② 법 제2조제3호에 따른 부산물비료는 다음 각 호와 같이 구분한다. 
  1. “부숙유기질비료”는 농ㆍ림ㆍ축ㆍ수산업 및 제조ㆍ판매업과정에서 발생하는 부산물, 인분뇨 또는 음식물류폐기물을 원료로 하여 부숙 과정을 통하여 제조한 비료로 별표 5에서 정하는 원료외의 보통비료를 첨가하여서는 아니 된다.
  2. “유기질비료”는 유기질을 주원료로 사용하여 제조한 비료로 질소, 인산, 칼리 및 유기물을 일정량 이상 보증하는 비료를 말한다.
  3.ㆍ4. (생  략)
  ③ 제1항과 제2항에 따른 비료의 구분 및 종류는 별표 1과 같다.
[별표 1] 비료의 구분 및 종류

구   분
비   료   의   종   류
종류수
보통
비료 
 (생  략)


부산물
비료
1.부숙유기질비료
가축분퇴비(2002. 12. 31., 2010. 3. 29.), 퇴비, 부숙겨, 분뇨잔사, 부엽토, 건조축산폐기물, 가축분뇨발효액 (2002. 12. 31.), 부숙왕겨, 부숙톱밥
9
2.유기질비료

어박, 골분, 잠용유박, 대두박, 채종유박, 면실유박, 깻묵, 낙화생유박, 아주까리유박, 기타식물성유박, 미강유박, 혼합유박, 가공계분<2009. 10. 1.>, 혼합유기질<2009. 10. 1.>, 증제피혁분, 맥주오니, 유기복합<2003. 8. 5., 2009. 10. 1.>, 혈분<신설 2013. 2. 14.>
18
<2012. 7. 3.>
3.ㆍ4. (생  략)