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1. 질의요지

「공유재산 및 물품 관리법」(이하 “공유재산법”이라 함) 제10조의2제1항 전단에서는 지방자치단체의 장은 지방의회에서 예산을 의결하기 전에 중기공유재산관리계획에 따라 매년 다음 회계연도의 공유재산의 취득과 처분에 관한 계획(이하 “관리계획”이라 함)을 수립하여 그 지방의회의 의결을 받아 확정해야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제7조에서는 관리계획에 포함되어야 할 사항으로 일정한 금액이나 면적 이상인 재산 및 토지의 취득(각주: 매입, 기부채납, 무상 양수, 환지(換地), 무상 귀속, 교환, 건물의 신축ㆍ증축 및 공작물의 설치, 출자 및 그 밖의 취득을 말하며, 이하 같음) 및 처분(각주: 매각, 양여, 교환, 무상 귀속, 건물의 멸실, 출자 및 그 밖의 처분을 말하며, 이하 같음)을 규정(제1항)하면서, “공유재산법이 아닌 다른 법률에 따른 무상 귀속”의 경우에는 관리계획에 포함하지 않는다고 규정(제3항제1호)하고 있는 한편, 

  「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」(이하 “공원녹지법”이라 함) 제21조의2제1항에서는 민간공원추진자(각주: 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수가 아닌 자로서 공원을 설치하려는 자를 말하며, 이하 같음)가 같은 법 제21조제1항에 따라 설치하는 도시공원을 공원관리청(각주: 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수를 말함)에 기부채납하는 경우로서 같은 항 각 호의 기준을 모두 충족하는 경우에는 기부채납하고 남은 부지 또는 지하에 공원시설이 아닌 시설을 설치할 수 있다고 규정하고 있는바,

  지방자치단체가 공원녹지법 제21조의2제1항에 따라 민간공원추진자가 설치하여 기부채납하는 도시공원(각주: 기부채납하는 도시공원은 공유재산법 시행령 제7조제1항 각 호의 기준에 해당하는 것을 전제함)을 취득하는 경우 해당 도시공원의 취득을 공유재산법 시행령 제7조제3항제1호에 따른 “공유재산법이 아닌 다른 법률에 따른 무상 귀속”에 해당하는 것으로 보아 관리계획에 포함하지 않을 수 있는지?

※ 질의배경

  전라남도 순천시는 공원녹지법 제21조의2제1항에 따른 공원시설이 아닌 시설 설치 특례 적용을 위해 민간공원추진자가 기부채납한 도시공원을 취득하는 것이 공유재산법 시행령 제7조제3항제1호의 공유재산 관리계획 수립의 예외 사유에 해당하지 않는다는 행정안전부의 의견에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

2. 회답

  지방자치단체가 공원녹지법 제21조의2제1항에 따라 민간공원추진자가 설치하여 기부채납하는 도시공원을 취득하는 경우는 공유재산법 시행령 제7조제3항제1호에 따른 “공유재산법이 아닌 다른 법률에 따른 무상 귀속”에 해당하지 않으므로 그 도시공원의 취득은 관리계획에 포함해야 합니다.

3. 이유

  먼저 공유재산법은 공유재산 및 물품을 적정하게 보호하고 효율적으로 관리ㆍ처분하는 것을 목적(제1조)하는 법률이고, 지방자치단체가 같은 법 제10조의2 및 같은 법 시행령 제7조제1항에 따른 일정한 금액이나 면적 이상인 재산 및 토지를 취득ㆍ처분하는 경우 지방자치단체의 구역 안에 거주하는 주민의 삶에 큰 영향을 미치게 된다는 점을 고려하여 그 재산 또는 토지를 취득ㆍ처분하려는 경우 주민들의 의사를 대표하는 지방의회의 의결을 거치도록 하고 있는 규정의 취지에 비추어 볼 때, 같은 법 시행령 제7조제3항 각 호에서 정하는 관리계획 수립의 예외 사유에 해당하는지 여부는 되도록 엄격하게 해석해야 할 것(각주: 법제처 2017. 5. 2. 회신 17-0104 해석례 및 서울고등법원 2010. 5. 20. 선고 2009누5505 판결례 참조)입니다.

  이와 관련하여 공유재산법 시행령 제7조제3항제1호에서는 “공유재산법이 아닌 다른 법률에 따른 무상 귀속”을 관리계획 및 지방의회 의결 대상에서 제외하고 있는데, 이는 “다른 법률”에서 지방자치단체가 해당 재산을 무상으로 취득하도록 직접 그 효과를 규정한 경우 별도로 관리계획을 수립하여 지방의회의 의결 대상으로 포함시킬 필요가 없기 때문이라고 할 것(각주: 법제처 2011. 2. 24. 회신 11-0019 해석례 및 서울고등법원 2010. 5. 20. 선고 2009누5505 판결례 참조)인바, 같은 호에 따른 “법률에 따른 무상 귀속”이란 공공의 이익 및 목적에 제공하는 공유재산의 효율적인 유지ㆍ관리와 취득 절차의 간소화를 위한 목적으로 “법률의 규정에 따라” 특정 재산에 대하여 무상으로 지방자치단체에 소유권이 이전되도록 하는 것(각주: 행정안전부 공유재산 업무편람(2021) 참조)으로서, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제65조제2항과 같이 별도의 취득 절차 없이 법률 규정에 따라 특정 재산을 지방자치단체가 취득하게 되는 경우로 한정하여 보아야 할 것이고, 개별 법률에서 인허가조건의 성취, 무상사용권의 취득 또는 무상양여 등 다른 경제적 이익과 연계(각주: 대법원 2006. 1. 26. 선고 2005두14998 판결 참조)하여 지방자치단체가 특정 재산을 무상으로 취득할 수 있도록 규정한 경우까지를 포함한다고 보기는 어렵습니다.

  그런데 공원녹지법 제21조제1항에서는 민간공원추진자는 국토계획법 제86조제5항에 따른 도시ㆍ군계획시설사업 시행자 지정과 같은 법 제88조제2항에 따른 실시계획의 인가를 받아 도시공원 또는 공원시설을 설치ㆍ관리할 수 있다고 규정하여 민간공원추진자가 설치한 도시공원 또는 공원시설을 국토계획법에 따른 도시ㆍ군계획시설로 보면서도, 공원녹지법 제21조제3항에서는 민간공원추진자가 설치한 도시공원 또는 공원시설에 대해 개발행위에 따른 공공시설 등의 귀속에 관한 국토계획법 제65조를 적용하지 않는다고 규정하고 있는바, 이는 민간공원추진자가 설치하는 도시공원 또는 공원시설은 그 설치자에게 소유권이 귀속될 수 있도록 하여 민간에 의한 도시공원 및 공원시설 설치를 촉진하기 위한 취지(각주: 1993. 8. 5. 법률 제4571호로 일부개정된 공원녹지법 개정이유 참조)라는 점에 비추어 볼 때, 민간공원추진자가 공원녹지법에 따라 설치한 도시공원은 원칙적으로는 그 민간공원추진자에게 소유권이 귀속된다고 보아야 할 것입니다. 

  그리고 공유재산법에 따른 행정재산으로의 기부채납은 기부자가 그의 소유재산을 지방자치단체의 공유재산으로 증여하는 의사표시를 하고 지방자치단체는 이를 승낙하는 채납의 의사표시를 함으로써 성립하는 증여계약(각주: 대법원 2006. 1. 26. 선고 2005두14998 판결 참조)이라는 점과, 공원녹지법 제21조의2제1항에 따른 도시공원의 기부채납의 경우 민간공원추진자가 설치하는 도시공원에 수익시설인 비공원시설을 설치할 수 있도록 하기 위한 전제로서, 같은 항에 따른 기부채납을 하려는 경우 같은 조 제12항에 따라 민간공원추진자는 지방자치단체의 장과 협약을 체결해야 한다는 점에 비추어 보면, 같은 조 제1항에 따라 이루어지는 기부채납은 법률 규정에 의해 바로 공원관리청에 무상 귀속되는 효과를 가진다고 보기는 어려우므로 같은 항을 공유재산법 시행령 제7조제3항에 따른 공유재산 무상 귀속에 관한 법률상 근거로 보기는 어렵습니다.

  한편 공유재산법 제2조제3호에서는 “기부채납”을 지방자치단체 외의 자가 재산의 소유권을 무상으로 지방자치단체에 이전하여 지방자치단체가 이를 취득하는 것으로 정의하고 있고, 공원녹지법 제21조의2제1항에 따라 지방자치단체가 민간공원추진자가 설치한 도시공원을 기부채납을 통해 취득하는 경우 무상으로 취득하는 것이 분명하므로, 같은 항을 공유재산법 시행령 제7조제3항제1호에 따른 무상 귀속의 법률상 근거로 볼 수 있다는 의견이 있으나, 같은 조 제1항에서는 재산 취득의 종류로서 기부채납과 무상 귀속을 구분하여 열거하고 있고, 공유재산법 제7조에서 기부채납의 개념을 순수하게 대가성이 없는 무상의 기증만으로 한정하고 있지 않은 점(각주: 대법원 2006. 1. 26. 선고 2005두14998 판결 참조)에 비추어 볼 때, 같은 법 시행령 제7조제3항제1호에 따른 무상 귀속은 기부채납을 포함하지 않는 것으로 보는 것이 법령 규정 간 체계에 부합한다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않습니다. 

  따라서 지방자치단체가 공원녹지법 제21조의2제1항에 따라 민간공원추진자가 설치하여 기부채납하는 도시공원을 취득하는 경우는 공유재산법 시행령 제7조제3항제1호에 따른 “공유재산법이 아닌 다른 법률에 따른 무상 귀속”에 해당하지 않으므로 그 도시공원의 취득은 관리계획에 포함해야 합니다.
<관계 법령>
 공유재산 및 물품 관리법
제10조의2(공유재산관리계획) ① 지방자치단체의 장은 지방의회에서 예산을 의결하기 전에 중기공유재산관리계획에 따라 매년 다음 회계연도의 공유재산의 취득과 처분에 관한 계획(이하 “공유재산관리계획”이라 한다)을 수립하여 그 지방의회의 의결을 받아 확정하여야 한다. 이 경우 공유재산관리계획을 수립한 후 부득이한 사유로 그 내용이 취소되거나 일부를 변경할 때에도 또한 같다. 
  ②ㆍ③ (생  략)
  ④ 공유재산관리계획에 포함하여야 할 공유재산의 범위 등 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 
  ⑤ (생  략)

 공유재산 및 물품 관리법 시행령
제7조(공유재산관리계획) ① 법 제10조의2제1항 전단에 따른 공유재산의 취득과 처분에 관한 계획(이하 “공유재산관리계획”이라 한다)에 포함되어야 할 사항은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 재산의 취득[매입, 기부채납, 무상 양수, 환지(換地), 무상 귀속, 교환, 건물의 신축ㆍ증축 및 공작물의 설치, 출자 및 그 밖의 취득을 말한다. 이하 이 조에서 같다) 및 처분(매각, 양여, 교환, 무상 귀속, 건물의 멸실, 출자 및 그 밖의 처분을 말한다. 이하 이 조에서 같다]으로 한다.
  1. 1건당 기준가격이 다음 각 목의 구분에 따른 금액 이상인 재산 
    가. 취득의 경우: 20억원(시ㆍ군ㆍ자치구의 경우에는 10억원)
    나. 처분의 경우: 10억원(서울특별시와 경기도의 경우에는 20억원)
  2. 토지의 경우 1건당 토지 면적이 다음 각 목의 구분에 따른 면적 이상인 토지
    가.	 취득의 경우: 1건당 6천제곱미터(시ㆍ군ㆍ자치구의 경우에는 1천제곱미터)
    나. 처분의 경우: 1건당 5천제곱미터(시ㆍ군ㆍ자치구의 경우에는 2천제곱미터)
  ② (생  략)
  ③ 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 재산의 취득ㆍ처분은 공유재산관리계획에 포함하지 아니한다.
  1. 「공유재산 및 물품 관리법」이 아닌 다른 법률에 따른 무상 귀속 
  2. ∼ 12. (생  략)
  ④ ∼ ⑦ (생  략)

 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 
제21조의2(도시공원 부지에서의 개발행위 등에 관한 특례) ① 민간공원추진자가 제21조제1항에 따라 설치하는 도시공원을 공원관리청에 기부채납(공원면적의 70퍼센트 이상 기부채납하는 경우를 말한다)하는 경우로서 다음 각 호의 기준을 모두 충족하는 경우에는 기부채납하고 남은 부지 또는 지하에 공원시설이 아닌 시설(녹지지역ㆍ주거지역ㆍ상업지역에서 설치가 허용되는 시설을 말하며, 이하 “비공원시설”이라 한다)을 설치할 수 있다.
  1. ∼ 4. (생  략)  
  ② ∼ ⑤ (생  략)  
  ⑥ 민간공원추진자는 제1항에 따른 도시공원의 조성사업을 제12항의 협약으로 정하는 바에 따라 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수와 공동으로 시행할 수 있다. 이 경우 도시공원 부지의 매입에 소요되는 비용은 민간공원추진자가 부담하여야 한다.
  ⑦ ∼ ⑪ (생  략)
  ⑫ 민간공원추진자가 제1항에 따른 도시공원을 설치할 때에는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수와 다음 각 호 등의 사항에 대하여 협약을 체결하여야 한다.
  1. 기부채납의 시기
  2. 제6항에 따라 공동으로 시행하는 경우 인ㆍ허가, 토지매수 등 업무분담을 포함한 시행방법
  3. 비공원시설의 세부 종류 및 규모
  4. 비공원시설을 설치할 부지의 위치
  ⑬ (생  략)