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1. 질의요지

「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」(이하 “공유수면법”이라 함) 제12조 각 호 외의 부분 본문에서는 공유수면관리청(각주: 해양수산부장관, 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장을 말하며(공유수면법 제6조제1항), 이하 같음.)은 같은 법 제8조와 제10조에 따라 점용·사용허가를 하거나 점용·사용 협의 또는 승인을 할 때에 그 허가나 협의 또는 승인으로 피해가 예상되는 권리로서 대통령령으로 정하는 권리를 가진 자(이하 “공유수면 점용·사용 관련 권리자”라 함)가 있으면 공유수면 점용·사용 관련 권리자가 해당 공유수면의 점용·사용에 동의한 경우(제1호) 등에 해당하지 않는 한 그 허가나 협의 또는 승인을 하여서는 아니 된다고 규정하고 있고, 해당 규정의 위임에 따른 같은 법 시행령 제12조제1항제1호에서는 “법 제8조에 따른 점용·사용허가를 받은 자”를 공유수면 점용·사용 관련 권리자 중 하나로 규정하고 있으며, 공유수면법 제8조제1항제5호 단서 및 그 위임에 따른 같은 법 시행규칙 제6조에서는 같은 법 제8조제1항에 따른 공유수면 점용·사용허가가 면제되는 경우를 규정하고 있는바,

  「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 시행규칙」(이하 “공유수면법 시행규칙” 이라 함) 제6조의 사유에 해당하여 공유수면 점용·사용허가를 면제받아 공유수면을 점용·사용하고 있는 자가 공유수면법 제12조에 따라 해당 공유수면의 점용·사용허가를 하거나 점용·사용 협의 또는 승인을 할 때에 동의 대상이 되는 공유수면 점용·사용 관련 권리자에 해당(각주: 이 사안에서 공유수면 점용·사용허가를 면제받은 자는 공유수면법 시행령 제12조제1항제2호부터 제7호까지에서 규정하고 있는 권리를 가진 자에는 해당하지 않고, 피해를 방지하는 시설의 설치와 같은 조치가 없어 새로운 점용·사용 허가 등으로 인해 기존처럼 공유수면을 적정하게 이용할 수 없는 등의 피해를 받을 것이 예상되는 자임을 전제함.)하는지?

2. 회답

  공유수면법 시행규칙 제6조의 사유에 해당하여 공유수면 점용·사용허가가 면제되는 자는 공유수면법 제12조에 따른 공유수면 점용·사용 관련 권리자에 해당하지 않습니다.

3. 이유

  공유수면법 제12조에서는 공유수면관리청은 같은 법 제8조와 제10조에 따라 점용·사용허가를 하거나 점용·사용 협의 또는 승인(이하 “점용·사용허가등”이라 함)을 할 때에 공유수면 점용·사용 관련 권리자가 해당 공유수면의 점용·사용에 동의한 경우(제1호) 등에 해당하지 않는 한 그 점용·사용허가등을 하여서는 아니 된다고 규정하고 있고, 해당 규정의 위임에 따른 같은 법 시행령 제12조제1항제1호에서는 “법 제8조에 따른 점용·사용허가를 받은 자”를 공유수면 점용·사용 관련 권리자 중 하나로 규정하고 있습니다.

  그리고 공유수면법 제8조제1항제5호에서는 공유수면으로부터 물을 끌어들이거나 공유수면으로 물을 내보내는 행위를 공유수면의 점용·사용허가 대상으로 규정(본문)하면서 “다만, 해양수산부령으로 정하는 행위는 제외한다”고 규정(단서)하고 있고, 그 위임에 따른 공유수면법 시행규칙 제6조에서는 공유수면 점용·사용허가가 면제되는 경우로 활어 도매·소매점영업(활어를 운반하는 차량을 포함함) 또는 「식품위생법 시행령」 제21조제8호나목에 따른 일반음식점영업을 하는 자(이하 “음식점영업자등”이라 함)가 공유수면관리청이 관로의 형태·규모 등을 정하여 고시하는 시설을 이용하여 공유수면으로부터 물을 끌어 들이거나 공유수면에 물을 내보내는 행위(제2호) 등을 규정하고 있는바, 이 사안에서는 공유수면법 시행규칙 제6조의 사유에 해당하여 공유수면 점용·사용허가를 면제받아 공유수면을 사용하고 있는 자가 공유수면 점용·사용 관련 권리자에 해당하는지가 문제됩니다.

  이와 관련하여 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것(각주: 대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조)인바, 공유수면법 시행령 제12조제1항에서는 ‘법 제8조에 따른 공유수면 점용·사용허가를 받은 자’를 공유수면 점용·사용 관련 권리자 중 하나로 규정하고 있을 뿐인데, 공유수면 점용·사용의 “허가를 면제받은 자”와 “허가를 받은 자”는 명확히 구분되는 개념이고, 공유수면법령에서 공유수면 점용·사용허가가 면제되는 자를 공유수면 점용·사용허가를 받은 자로 볼 수 있는 간주 규정(각주: 일반적으로 인·허가를 직접 받지 않은 경우에도 인·허가를 받은 것과 동일하게 취급하려는 경우에는 “인·허가를 받은 것으로 본다”는 간주 규정을 사용함(공유수면법 제39조 등).)도 두고 있지 않으므로, 법령의 규정에 따라 공유수면 점용·사용허가가 면제된 자가 행정청으로부터 공유수면 점용·사용허가를 받은 자에 포함된다고 볼 수는 없습니다.

  그리고 공유수면 점용·사용허가등은 공유수면을 점용·사용할 수 있는 권리를 독점적·배타적으로 특정인에게 설정하는 것인바(각주: 대법원 2004. 5. 28. 선고 2002두5016 판결례 등 참조), 공유수면법 제12조에서 공유수면 점용·사용 관련 권리자가 있으면 새로운 점용·사용허가등을 원칙적으로 금지하고 있는 것은 공유수면에 이미 그러한 독점적·배타적 권리를 설정 받은 자가 있으면 해당 권리 역시 충분히 보호될 필요성이 있으므로 해당 권리자의 동의 등이 없이는 다른 자에게 점용·사용허가등을 할 수 없도록 제한하려는 것인바, 공유수면 점용·사용 관련 권리자의 범위를 지나치게 넓게 해석하면 공유수면관리청이 점용·사용허가등을 할 때는 예상하지 못했던 권리자로 인해 새로운 권리의 설정이 과도하게 제한될 수 있다는 점에 비추어 볼 때, 기존 권리자와 새롭게 권리를 설정 받으려는 자 사이의 형평을 위해 공유수면 점용·사용 관련 권리자의 범위는 법령에 규정된 대로 엄격하게 해석해야 합니다.

  또한 공유수면법 제12조에서는 보호대상을 “피해가 예상되는 권리”로 규정하고 있는데, 공유수면 점용·사용허가 대상인 행위는 공유수면법 제11조에 따라 점용·사용의 목적, 해양환경에 미치는 영향 등을 고려해 점용·사용 기간이 제한되는 반면, 공유수면법 시행규칙 제6조에 따른 점용·사용허가 면제는 소규모 시설로 바닷물을 끌어들이거나 내보내는 경우에는 해당 공유수면 점용·사용이 해양환경에 미치는 영향이 경미하므로 공유수면의 점용·사용허가 없이 바닷물을 사용할 수 있도록 하여 영세한 자영업자들의 편리를 제고하기 위한 것으로(각주: 2005년 9월 30일 해양수산부령 제308호로 일부개정되어 2005년 10월 1일 시행된 구 「공유수면관리법 시행규칙」 개정이유 참조), 같은 조에 따른 요건에 해당하기만 하면 누구든지 기간 등의 제한 없이 공유수면을 점용·사용할 수 있다는 점, 법령에서 별도의 행정처분 없이도 특정 행위가 가능하도록 규제 대상에서 제외한 것과 별도의 행정처분을 통하여 특정 행위에 대한 “공권”을 취득한 경우는 구분된다는 점 등에 비추어 보면, 해당 규정에 따라 허가 없이 공유수면을 점용·사용하고 있는 자에게 공유수면 점용·사용 허가를 받은 것에 준하는 특별한 권리가 설정된 것으로 보기는 어렵습니다.

  나아가 공유수면 점용·사용허가등을 받은 자에게 적용되는 공유수면법 제13조에 따른 점용료·사용료 징수, 같은 법 19조에 따른 점용·사용허가 등의 취소 규정, 같은 법 제55조에 따른 공유수면 관리 및 점용·사용 관련 조사 등의 규정이 점용·사용허가 면제자에게는 적용되지 않는다는 점, 특히 공유수면법 제12조 각 호 외의 부분에서 원칙적으로 공유수면 점용·사용 관련 권리자 유무의 판단이 필요한 경우를 ‘제8조에 따라 점용·사용허가를 할 때’로 규정하고 있는데, 여기서의 “점용·사용허가를 할 때”에 공유수면관리청이 절차적으로 개입하기 어려운 점용·사용허가 면제까지 포함된다고 보기는 어려운 점에 비추어 보면, 같은 법 시행령 제12조제1항제1호에 따른 “점용·사용허가를 받은 자”에는 공유수면법 시행규칙 제6조에 따라 점용·사용허가를 면제받은 자가 포함되지 않는다고 보는 것이 공유수면법령의 전체 체계에 부합하는 해석입니다.

  따라서 공유수면법 시행규칙 제6조의 사유에 해당하여 공유수면 점용·사용허가가 면제되는 자는 공유수면법 제12조에 따른 공유수면 점용·사용 관련 권리자에 해당하지 않습니다.
<관계 법령>
  공유수면 관리 및 매립에 관한 법률
제12조(점용·사용허가 등의 기준) 공유수면관리청은 제8조와 제10조에 따라 점용·사용허가를 하거나 점용·사용 협의 또는 승인을 할 때에 그 허가나 협의 또는 승인으로 피해가 예상되는 권리로서 대통령령으로 정하는 권리를 가진 자(이하 “공유수면 점용·사용 관련 권리자”라 한다)가 있으면 그 허가나 협의 또는 승인을 하여서는 아니 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다.
  1. 공유수면 점용·사용 관련 권리자가 해당 공유수면의 점용·사용에 동의한 경우
  2. 국가나 지방자치단체가 국방 또는 자연재해 예방 등 대통령령으로 정하는 공익사업을 위하여 점용·사용하려는 경우

  공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 시행령
제12조(권리자 등) ① 법 제12조 각 호 외의 부분 본문에서 “대통령령으로 정하는 권리를 가진 자”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다.
  1. 법 제8조에 따른 점용·사용허가를 받은 자
  2. 법 제28조에 따른 매립면허를 받은 자
  3. 「수산업법」 제2조제11호에 따른 입어자(入漁者)
  4. 「수산업법」 제8조에 따른 어업면허를 받은 자 및 「양식산업발전법」 제10조에 따른 양식업(같은 조 제1항제7호에 따른 내수면양식업은 제외한다) 면허를 받은 자
  5. 「수산업법」 제41조제3항에 따른 구획어업 및 「양식산업발전법」 제43조제1항제1호에 따른 육상해수양식업의 허가를 받은 자
  5의2. 「수산종자산업육성법」 제21조에 따른 수산종자생산업의 허가를 받은 자
  6. 인접한 토지·인공구조물의 소유자 또는 점유자
  7. 조선소의 소유자 또는 점유자[조선소에서 선박을 상가(上架)하는 데에 필요한 공유수면으로서 수중 선가대(선박을 땅 위로 끌어 올려놓을 수 있는 구조물 및 설비를 말한다)의 끝으로부터 상가할 수 있는 최대선박 길이의 3배 이내의 공유수면에 대한 허가·협의 또는 승인의 경우만 해당한다]
  ② ∼ ④ (생  략)
 
  공유수면 관리 및 매립에 관한 법률 시행규칙
제6조(공유수면 점용·사용허가의 면제) 법 제8조제1항제5호 단서에서 “해양수산부령으로 정하는 행위”란 활어 도매·소매점영업(활어를 운반하는 차량을 포함한다) 또는 「식품위생법 시행령」 제21조제8호나목에 따른 일반음식점영업을 하는 자가 하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 말한다. 
  1. 공유수면관리청이 정하여 고시하는 구역의 공유수면으로부터 물을 끌어 들이거나 그 구역의 공유수면에 물을 내보내는 행위
  2. 공유수면관리청이 관로의 형태·규모 등을 정하여 고시하는 시설을 이용하여 공유수면으로부터 물을 끌어 들이거나 공유수면에 물을 내보내는 행위