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1. 질의요지

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제57조제1항 전단에서는 개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해(危害) 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자(각주: 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수를 말하며, 이하 같음.)에게 제출하여야 한다고 규정하고 있는바,

  국토계획법 제57조제1항 전단에 따라 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지(각주: 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지가 이 사안 양수인의 소유가 아닌 경우로 전제하며, 이하 같음)[이하 “이 사안 토지(B)”라 함)의 확보에 관한 계획서에 이 사안 토지(B)의 소유자(제3자)로부터 해당 토지에 대한 기반시설의 설치 등 사용에 대한 동의를 받았음을 확인할 수 있는 자료(이하 “사용동의서”라 함)를 포함하여 개발행위허가권자에게 제출하고 같은 법 제56조제1항에 따른 개발행위허가를 받은 자가 그 개발행위허가 대상 토지(A)를 양도한 후, 양수인이 그 수허가자(受許可者) 명의를 자신으로 변경하기 위하여 같은 조 제2항 본문에 따른 변경허가를 받으려는 경우(각주: 이 경우 개발행위허가의 명의를 변경하는 개발행위 변경허가를 받을 수 있음. 대법원 2019. 11. 14. 선고 2017다292985 판결례 참조.), 양수인은 개발행위허가권자에게 사용동의서를 새로 제출해야 하는지?(각주: 이 사안 토지(B) 소유자(제3자)의 양도인에 대한 사용동의의 사권적(私權的) 성질이나 해당 권리가 양수인에 이전됐는지 여부는 별론으로 하고, 수허가자 명의 변경 신청 시 신청자인 양수인이 이 사안 토지(B)에 대해 사용동의를 받은 사실을 확인할 수 있을 정도의 사용동의서가 제출되어야 하는지에 대한 논의로 국한하며, 국토계획법 제57조제1항 후단 및 단서가 적용되지 않는 경우를 전제하고, 이하 같음.]

2. 회답

  이 사안의 경우, 양수인은 개발행위허가권자에게 사용동의서를 새로 제출해야 합니다.

3. 이유

  국토계획법 제56조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 개발행위를 하려는 자는 개발행위허가권자의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항 본문에서는 개발행위허가를 받은 사항을 변경하는 경우에는 같은 조 제1항을 준용하되(본문) 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있으며(단서), 그 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제53조에서는 변경허가를 받지 않아도 되는 경미한 사항의 변경으로 수허가자 명의 변경은 열거하고 있지 않습니다.

  그렇다면 개발행위허가 대상 토지의 양도인이 받았던 개발행위허가에 대해 양수인이 그 수허가자 명의를 변경하려는 경우 국토계획법 제56조제2항에 따른 변경허가를 받아야 할 것인데, 국토계획법 제135조제2항에서는 이 법 또는 이 법에 따른 명령에 의한 처분, 그 절차 및 그 밖의 행위는 그 행위와 관련된 토지 또는 건축물에 대하여 소유권이나 그 밖의 권리를 가진 자의 승계인에 대하여 효력을 가진다고 규정하고 있음에도, 양수인이 개발행위허가권자에게 이 사안 토지(B)에 대한 사용동의서를 새로 제출해야 하는지가 문제됩니다.

  우선 국토계획법 제57조제1항 전단에 따르면, 개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자에게 제출하여야 하는데, 이 사안의 경우 양도인은 이 사안 토지(B)의 소유자인 제3자와의 관계에서 사법(私法)상 사용동의를 받고 이를 확인할 수 있는 사용동의서를 포함하여 계획서를 제출함으로써 비로소 개발행위허가를 받게 된 것인바, 양수인이 개발행위허가 대상 토지(A)만을 양수하였다면 원칙적으로 이 사안 토지(B)까지 사용할 권리를 취득했다고 단정하기 어려울 뿐만 아니라, 개발행위허가권자도 기존의 허가 관련 자료에 기초해서는 양수인이 이 사안 토지(B)의 소유자인 제3자로부터 사용동의를 받았는지 여부를 확인할 수 없으므로, 수허가자 명의 변경 신청자인 양수인이 해당 내용을 확인할 수 있는 자료를 제출할 필요가 있습니다.

  그리고 국토계획법 제135조제1항에 따라 승계인에게 이전되는 권리·의무의 범위는 국토계획법령에 따라 개발행위허가를 받은 토지(A)에 대한 국토계획법에 따른 권리·의무로 한정되고, 그 허가를 받은 자의 이 사안 토지(B)에 관한 제3자에 대한 일반 사법상의 권리·의무까지 포괄적으로 승계하는 것은 아니며(각주: 법제처 2012. 8. 10. 회신 12-0382 해석례, 대법원 2002. 10. 22. 선고 2002다46331 판결례, 대법원 1999. 6. 8. 선고 97다30028 판결례 및 대법원 1989. 9. 12. 선고 88다카28327 판결례 참조), 같은 조 제2항에서는 이 법 또는 이 법에 따른 명령에 의한 처분, 그 절차 및 그 밖의 행위는 그 행위와 관련된 토지 또는 건축물에 대하여 소유권이나 그 밖의 권리를 가진 자의 승계인에 대하여 효력을 가진다고 규정하고 있는데, 해당 규정은 국토계획법에 따른 개발행위허가 대상 토지 또는 건축물에 대하여 그 소유권이나 그 밖의 권리를 가진 자의 승계인에 대해 적용되는 조문으로 보아야 하고, 개발행위허가 대상 토지가 아니면서 수허가자 명의 변경 신청 시에 양수인이 그 소유권이나 그 밖의 권리를 갖고 있는지 확인되지 않은 이 사안 토지(B)에까지 해당 규정이 당연히 적용되는 것은 아니라고 보아야 합니다.

  아울러 국토계획법 제58조제1항에서는 개발행위허가권자는 개발행위허가의 신청 내용이 같은 항 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 한다고 규정하면서 제5호에서는 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 ‘적절할 것’을 명시하고 있는데, 이 사안 토지(B)의 소유자(제3자)가 이미 양도인의 개발행위허가와 관련하여 그 토지에 대한 사용동의를 하였더라도 양도인에 대한 사용동의에 불과함을 주장하며 양수인의 사용을 배척하는 경우 법적 분쟁이 발생할 수 있는바, 수허가자 명의 변경을 하려는 경우 양수인이 용지 확보계획의 내용으로 사용동의서를 새로 제출해야 한다고 해석하는 것이 이러한 분쟁 가능성을 방지하여 원활한 개발행위 추진에 부합할 것이라는 점도 이 사안을 해석할 때 함께 고려할 필요가 있습니다.

  한편 국토계획법에 따른 개발행위허가는 대물적 허가의 성질을 가지므로(각주: 대법원 2014. 7. 24. 선고 2013도10605 판결례 참조) 양수인은 개발행위허가권자에게 새로 사용동의서를 제출할 필요가 없다는 의견이 있으나, 양수인에게 승계되는 개발행위허가의 국토계획법상 효력은 대물적 허가로서 개발행위허가 대상 토지(A)에 미칠 뿐, 대물적 허가의 성질을 가진다는 이유만으로 수허가자 명의 변경에 필요한 절차를 명문의 근거 없이 생략할 수는 없다는 점에서 그러한 의견은 타당하다고 보기 어렵습니다.

  따라서 이 사안의 경우, 양수인은 개발행위허가권자에게 사용동의서를 새로 제출해야 합니다.

※ 법령정비 권고사항 

  개발행위허가 대상 토지(A)의 양수인이 수허가자 명의를 자신으로 변경하려는 경우, 개발행위허가권자에게 사용동의서를 새로 제출해야 한다는 점을 명확히 규정할 필요가 있습니다.


  국토의 계획 및 이용에 관한 법률
제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시·군계획사업(다른 법률에 따라 도시·군계획사업을 의제한 사업을 포함한다)에 의한 행위는 그러하지 아니하다
  1. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치
  2. 토지의 형질 변경(경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외한다)
  3. 토석의 채취
  4. 토지 분할(건축물이 있는 대지의 분할은 제외한다)
  5. 녹지지역·관리지역 또는 자연환경보전지역에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위
  ② 개발행위허가를 받은 사항을 변경하는 경우에는 제1항을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다.
  ③·④ (생  략)
제57조(개발행위허가의 절차) ① 개발행위를 하려는 자는 그 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보, 위해(危害) 방지, 환경오염 방지, 경관, 조경 등에 관한 계획서를 첨부한 신청서를 개발행위허가권자에게 제출하여야 한다. 이 경우 개발밀도관리구역 안에서는 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보에 관한 계획서를 제출하지 아니한다. 다만, 제56조제1항제1호의 행위 중 「건축법」의 적용을 받는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 하려는 자는 「건축법」에서 정하는 절차에 따라 신청서류를 제출하여야 한다.
  ② ～ ④ (생  략)
제135조(권리·의무의 승계 등) ① (생  략)
  ② 이 법 또는 이 법에 따른 명령에 의한 처분, 그 절차 및 그 밖의 행위는 그 행위와 관련된 토지 또는 건축물에 대하여 소유권이나 그 밖의 권리를 가진 자의 승계인에 대하여 효력을 가진다.
<관계 법령>