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1. 질의요지

「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」(이하 “공간정보관리법”이라 함) 제2조제4호의2에서는 “지적확정측량”이란 같은 법 제86조제1항에 따른 사업이 끝나 토지의 표시를 새로 정하기 위하여 실시하는 지적측량을 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제86조제1항에서는 「도시개발법」에 따른 도시개발사업, 「농어촌정비법」에 따른 농어촌정비사업, 그 밖에 대통령령으로 정하는 토지개발사업의 시행자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사업의 착수·변경 및 완료 사실을 지적소관청에 신고하여야 한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 신고 대상 토지개발사업의 유형을 규정하고 있는 공간정보관리법 시행령 제83조제1항제14호의 재위임에 따라 국토교통부장관이 고시한 「지적확정측량 대상 요건 및 토지개발사업 고시」(이하 “지적확정측량사업고시”라 함) 제1호마목에서는 지적확정측량 대상 토지개발사업의 하나로 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」(이하 “산업집적법”이라 함) 제13조제1항에 따른 공장설립 사업으로서 토지면적이 1만 제곱미터 이상인 사업을 규정하고 있는 한편, 

  「중소기업창업 지원법」 제47조제1항에서는 같은 법 제45조제1항에 따른 공장 설립계획(각주: 토지면적이 1만 제곱미터 이상인 경우를 전제하며, 이하 같음.)을 승인할 때 그 승인권자인 시장·군수 또는 구청장(각주: 자치구의 구청장을 말하며, 이하 같음.)이 같은 법 제47조제4항에 따라 산업집적법 제13조제1항에 따른 공장설립등의 승인에 관한 권한을 가진 다른 행정기관의 장과 협의를 한 경우에는 공장설립등의 승인을 받은 것으로 본다고 규정하고 있는바,

  「중소기업창업 지원법」 제47조제1항에 따라 같은 법 제45조제1항에 따른 공장 설립계획 승인으로 산업집적법 제13조제1항에 따른 공장설립등의 승인이 의제된 경우, 승인이 의제된 공장설립사업이 지적확정측량사업고시 제1호마목에 따른 지적확정측량의 대상인지?

2. 회답

  이 사안의 경우, 승인이 의제된 공장설립사업은 지적확정측량사업고시 제1호마목에 따른 지적확정측량의 대상입니다.

3. 이유

  인·허가등의 의제제도는 복합민원이나 대규모 개발사업과 같이 하나의 목적사업을 수행하기 위해 당사자가 여러 법률에서 규정하고 있는 인·허가등을 받아야 하는 경우, 관할 행정관청과 관련 행정절차를 일원화하여 관련 인·허가등을 종합적 관점에서 검토함으로써 행정의 효율성을 높이고 국민의 편의를 증진하려는 취지에서 도입된 것으로서,(각주: 법제처 2022. 1. 27. 회신 21-0714 해석례 참조) 이로 인해 의제되는 인·허가등을 위한 실체적 요건의 적용이 배제되거나 처분권한이 변경되는 효과를 가져오는 것은 아니라는 점(각주: 법제처 2021. 12. 29. 회신 21-0795 해석례 참조)을 고려할 때, 의제 처리된 인·허가등이라고 하여 반드시 해당 인·허가등에 따르는 제반 법적 규율의 적용 대상에서 제외된다고 볼 수는 없으며, 해당 인·허가등을 규율대상으로 하고 있는 관계 법률의 규정이 의제된 인·허가등에도 적용되는지 여부는 의제를 규정한 법령과 의제처리되는 인·허가등을 규정한 법령의 규정체계, 의제처리되는 인·허가등을 규율대상으로 하는 관계 규정의 입법취지 등을 종합적으로 고려하여 판단할 필요가 있습니다.

  「중소기업창업 지원법」 제45조제1항제1호에서는 공장 설립계획을 승인할 때 그 승인권자인 시장·군수 또는 구청장이 산업집적법 제13조제1항에 따른 공장설립등의 승인에 관한 권한을 가진 다른 행정기관의 장과 ‘협의’를 한 경우에는 그 공장설립등의 승인을 받은 것으로 본다고 규정하고 있고, 「중소기업창업 지원법」 제45조제7항의 위임에 따라 마련된 같은 법 시행령 제22조제3호의 재위임에 따라 공장 설립계획 승인에 관한 업무처리기준을 정하고 있는 「창업기업 공장설립계획 승인에 관한 통합업무처리지침」 제4조제1항에서는 「중소기업창업 지원법」 제47조에 따라 일괄 처리되는 인·허가 사항을 처리하는 경우에는 ‘각 근거 법령에서 규정하는 기준과 절차에 따르도록’ 규정하고 있습니다.

  이와 같이 「중소기업창업 지원법」에 따른 공장 설립계획의 승인으로 산업집적법에 따른 공장설립등의 승인을 의제하려는 경우 산업집적법에 규정된 승인 절차와 기준이 모두 동일하게 적용될 뿐 아니라 처리 절차에서도 ‘공장설립등의 승인에 관한 권한을 가지는 다른 행정기관의 장과 협의’를 거치도록 함으로써 실질적인 심사가 이루어지도록 하고 있는 점을 고려할 때, 「중소기업창업 지원법」에 따라 의제된 산업집적법상 공장설립등의 승인의 법적 효력을 산업집적법에 따라 직접 받은 공장설립등의 승인의 법적 효력과 달리 볼 이유가 없는바, 산업집적법에 따른 공장설립등의 승인을 규율대상으로 하고 있는 관계 법률 규정은 「중소기업창업 지원법」에 따라 공장설립등의 승인이 의제처리된 경우 그 적용을 배제하는 별도의 규정이 있거나 관계 법률 규정의 취지·성질상 「중소기업창업 지원법」에 따라 공장설립등의 승인이 의제처리된 경우에는 그 적용을 할 수 없는 경우 외에는 동일하게 적용된다고 보는 것이 타당합니다.

  또한 2021년 3월 23일 법률 제17979호로 제정·공포되어 2023년 3월 24일 시행될 예정인 「행정기본법」 제24조에서는 주된 인·허가 행정청은 관련 인·허가에 관하여 미리 관련 인·허가 행정청과 협의해야 하고(제3항), 협의를 요청받은 관련 인·허가 행정청은 해당 법령을 위반하여 협의에 응해서는 안 된다(제5항 본문)고 규정하고 있으며, 같은 법 제26조제1항에서는 인·허가가 의제된 경우 관련 인·허가 행정청은 관련 인·허가를 “직접” 한 것으로 보아 관계 법령에 따른 관리·감독 등 필요한 조치를 하여야 한다고 규정하고 있는 점에 비추어 보면, 「중소기업창업 지원법」에 따라 산업집적법에 따른 공장설립등의 승인이 의제되는 경우에도 그 승인은 독립된 처분으로서 존재하는 것으로 보아 관계 법령에 따른 관리·감독을 하는 것이 타당하다(각주: 법제처 2022. 1. 27. 회신 21-0714 해석례 및 법제처 2021. 11. 2. 회신 21-0694 해석례 참조)고 할 것인바, 이 사안의 경우와 같이 「중소기업창업 지원법」 제45조제1항에 따라 그 승인이 의제된 산업집적법상 공장설립사업도 공간정보관리법령에 따른 지적확정측량의 대상이라고 보는 것이 의제된 인·허가에 대해 관계 법령에 따른 관리·감독을 하도록 한 「행정기본법」의 규정취지에 부합하는 해석이라고 할 것입니다.

  아울러 만약 「중소기업창업 지원법」 제47조에 따라 산업집적법상의 공장설립등의 승인이 의제된 경우 해당 공장설립사업은 지적확정측량사업고시 제1호마목에 따른 지적확정측량의 대상이 되지 않는다고 본다면, 인·허가 의제 제도가 창구를 단일화하여 절차를 간소화하려는 당초의 취지에서 벗어나 공간정보관리법령에 따른 지적확정측량 의무를 회피하는 수단으로 악용될 우려가 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 함께 고려할 필요가 있습니다.

  한편 「중소기업창업 지원법」은 새로운 국가경제의 성장동력과 일자리를 창출하는 창업국가 건설을 목적(제1조)으로 하는 법률로서, 같은 법 제47조에서 인·허가의제 규정을 둔 취지는 창업기업이 신속하게 공장을 설립하여 사업을 개시할 수 있도록(각주: 대법원 2018. 7. 12. 선고 2017두48734 판결례 참조) 하려는 것인데, 「중소기업창업 지원법」에 따라 산업집적법상 공장설립등의 승인이 의제된 경우를 지적확정측량의 대상이라고 본다면 이러한 입법 취지에 반한다는 의견이 있습니다.

  그러나 공간정보관리법 제2조제4호에 따르면 지적확정측량은 지적측량의 한 종류로서, 같은 법 제23조제1항제3호에서는 토지를 신규등록·등록전환·분할하는 경우 등에 지적측량을 하도록 규정하여 지적확정측량 대상이 아닌 경우에도 일정한 사유가 발생한 경우에는 지적측량을 실시하여야 하는 점에 비추어 보면, 이 사안의 경우를 지적확정측량의 대상으로 해석한다고 해서 「중소기업창업 지원법」에 인·허가 의제 규정을 둔 입법 취지를 저해할 정도로 창업기업의 사업이 지연되거나 창업기업에게 과도한 부담을 주는 것으로 보이지 않으므로, 그러한 의견은 타당하다고 보기 어렵습니다.

  따라서 이 사안의 경우, 승인이 의제된 공장설립사업은 지적확정측량사업고시 제1호마목에 따른 지적확정측량의 대상입니다.
<관계 법령>

  공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 
  1. ∼ 4. (생  략)
  4의2. “지적확정측량”이란 제86조제1항에 따른 사업이 끝나 토지의 표시를 새로 정하기 위하여 실시하는 지적측량을 말한다.
  4의3. (생  략)
  5. ∼ 34. (생  략)
제86조(도시개발사업 등 시행지역의 토지이동 신청에 관한 특례) ① 「도시개발법」에 따른 도시개발사업, 「농어촌정비법」에 따른 농어촌정비사업, 그 밖에 대통령령으로 정하는 토지개발사업의 시행자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사업의 착수·변경 및 완료 사실을 지적소관청에 신고하여야 한다.
  ② ∼ ④ (생  략)

  공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 시행령
제83조(토지개발사업 등의 범위 및 신고) ① 법 제86조제1항에서 “대통령령으로 정하는 토지개발사업”이란 다음 각 호의 사업을 말한다.
  1. ～ 13. (생  략)
  14. 그 밖에 제1호부터 제13호까지의 사업과 유사한 경우로서 국토교통부장관이 고시하는 요건에 해당하는 토지개발사업
  ② ∼ ④ (생  략)

  지적확정측량 대상 요건 및 토지개발사업 고시
  1. 대상 요건 : 토지면적 10,000㎡ 이상인 다음 각 호에 해당하는 토지개발 사업
    가.「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」에 따른 공원시설사업
    나.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시·군계획사업
    다.「공공기관 지방이전에 따른 혁신도시건설 및 지원에 관한 특별법」에 따른 혁신도시개발사업
    라.「전원개발촉진법」에 따른 변전소 신축사업
    마.「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」에 따른 공장설립 사업
    바. ～ 너. (생  략)

  중소기업창업 지원법
제47조(공장설립 관련 인·허가 등의 의제) ① 제45조제1항에 따라 공장 설립계획의 승인을 할 때 다음 각 호의 허가, 인가, 면허, 승인, 지정, 결정, 신고, 해제 또는 용도폐지(이하 이 조에서 “허가등”이라 한다)에 관하여 시장·군수 또는 구청장이 제4항에 따라 다른 행정기관의 장과 협의를 한 사항에 대하여는 그 허가등을 받은 것으로 본다.
  1. 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조제1항에 따른 공장설립등의 승인
  2. ～ 18. (생  략)
  ②·③ (생  략)
  ④ 시장·군수 또는 구청장이 제45조에 따른 공장 설립계획의 승인 또는 「건축법」 제11조제1항 및 제22조제1항에 따른 건축허가와 사용승인을 할 때 그 내용 중 제1항부터 제3항까지에 해당하는 사항이 다른 행정기관의 권한에 속하는 경우에는 그 행정기관의 장과 협의하여야 하며, 협의를 요청받은 행정기관의 장은 대통령령으로 정하는 기간 내에 의견을 제출하여야 한다. 이 경우 다른 행정기관의 장이 그 기간 내에 의견을 제출하지 아니하면 의견이 없는 것으로 본다.