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1. 질의요지

「산지관리법」 제37조제1항에서는 산림청장등(각주: 산림청장, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말함)을 말하며, 이하 같음)은 같은 법 제14조에 따른 산지전용허가(제1호), 같은 법 제15조의2에 따른 산지일시사용허가 및 산지일시사용신고(제3호) 등에 따라 산지전용, 산지일시사용 등을 하고 있는 산지에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 토사유출, 산사태 또는 인근지역의 피해 등 재해 방지나 산지경관 유지 등에 필요한 조사ㆍ점검ㆍ검사 등(이하 “점검등”이라 함)을 할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항 전단에서는 같은 조 제1항에도 불구하고 「신에너지 및 재생에너지 개발ㆍ이용ㆍ보급 촉진법」(이하 “신ㆍ재생에너지법”이라 함)에 따른 신ㆍ재생에너지 설비를 설치하기 위하여 「산지관리법」 제37조제1항제1호 및 제3호(각주: 다른 법률에 따라 산지전용허가 또는 산지일시사용허가가 의제되거나 배제되는 행정처분을 포함하며, 이하 같음)에 해당하는 허가를 받은 자는 대통령령으로 정하는 조사절차 및 방법에 따라 대통령령으로 정하는 점검기관에 의뢰하여 점검등을 정기적으로 실시한 후 그 결과를 산림청장등에게 제출하여야 한다고 규정하고 있는바,

  신ㆍ재생에너지법 제2조제2호가목에 따른 태양에너지 발전설비(이하 “태양광발전설비”라 함) 설치를 위하여 「산지관리법」 제14조에 따라 산지전용허가를 받은 자가 그 목적사업을 완료한 후 같은 법 제39조제3항에 따라 복구의무를 면제받거나 같은 법 제42조에 따라 복구준공검사를 받아 해당 토지의 지목을 잡종지로 변경한 경우에도 재해의 방지를 위한 점검등에 관한 같은 법 제37조제2항이 적용되는지?

※ 질의배경

  산업통상자원부는 위 질의요지에 대한 산림청의 회신 내용에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

2. 회답

  이 사안의 경우 재해의 방지를 위한 점검등에 관한 같은 법 제37조제2항이 적용되지 않습니다.

3. 이유

  먼저 「산지관리법」 제37조제2항에서는 같은 조 제1항에도 불구하고 신ㆍ재생에너지법에 따른 신ㆍ재생에너지 설비를 설치하기 위하여 산지전용허가 등을 받은 자는 일정한 조사절차 및 방법에 따라 전문 점검기관에 의뢰하여 점검등을 정기적으로 실시한 후 그 결과를 산림청장등에게 제출해야 한다고 규정하고 있는바, 같은 조 제2항은 산림청장등이 같은 조 제1항에 따라 실시하는 임의적인 점검등에 대한 특례규정으로서, 그 특례가 적용되는 사항은 점검등의 실시 주체, 점검등의 절차나 방법 등 같은 조 제2항에서 명시적으로 규정하고 있는 사항이라고 할 것이므로, 같은 항에 따라 산지전용을 한 자가 정기적인 점검등을 실시하여야 하는 경우 그 대상은 같은 조 제1항과 동일하게 “산지전용허가 등에 따라 산지전용 등을 하고 있는 산지”라고 보아야 합니다. 

  그런데 「산지관리법」 제2조제1호에서는 “산지”란 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제67조제1항에 따른 지목이 임야인 토지(가목)이거나 입목(立木)ㆍ대나무가 집단적으로 생육(生肉)하고 있는 토지(나목) 등을 말한다고 규정하면서, 그 위임에 따라 「산지관리법 시행령」 제2조제6호에서는 지목이 임야인 토지 중 「산지관리법」에 따라 산지전용허가 등을 받은 후 복구의무를 면제받거나 복구준공검사를 받아 산지 외의 용지로 사용되고 있는 토지는 “산지”에서 제외된다고 규정하고 있는바, 이를 종합하여 볼 때, 이 사안과 같이 같은 법 제14조에 따라 산지전용허가를 받아 그 목적사업을 완료한 후 복구의무를 면제받거나 복구준공검사를 받아 지목이 잡종지로 변경된 경우 해당 토지는 더 이상 같은 법상의 “산지”에 해당된다고 볼 수 없으므로, 같은 법 제37조제2항에 따라 재해방지 등에 필요한 점검등을 실시해야 하는 대상에 해당한다고 볼 수 없습니다. 

  또한 「산지관리법」 제37조에 규정된 점검등 실시 이후의 절차를 살펴보면, 산림청장등은 같은 조 제1항 및 제2항에 따른 점검등을 한 결과에 따라 필요하다고 인정하면 산지전용의 일시중단(제7항제1호)이나 조림(造林), 사방(砂防) 등 재해의 방지에 필요한 조치(제7항제3호) 등을 명령할 수 있고, 그 명령을 받은 자가 이를 이행하지 아니하면 산림청장등은 대행자를 지정하여 복구를 대행하게 하고 그 비용을 같은 법 제38조에 따라 예치된 복구비로 충당하는 조치(제8항제1호) 등을 할 수 있는데, 같은 법 제43조제1항에서 산림청장등은 복구의무면제가 확정되었을 때(제1호) 또는 복구준공검사가 완료되었을 때(제2호)에 예치된 복구비를 반환하도록 규정하고 있는 점에 비추어 보면, 같은 법 제37조제1항 및 제2항에 따라 점검등을 실시하는 대상은 아직 복구의무면제가 확정되거나 복구준공검사가 완료되지 않은 경우인 “산지전용 또는 산지일시사용 중에 있는 산지”를 전제하고 있다고 보아야 합니다.

  한편 「산지관리법」 제37조제2항이 태양광발전설비 등이 설치된 산지의 재해 방지를 위한 취지의 규정이라는 점을 고려할 때, 이 사안과 같이 산지전용허가의 목적사업을 완료한 후 지목이 잡종지로 변경된 경우에도 해당 토지를 여전히 같은 항의 적용대상으로 보아 산지전용허가를 받은 자가 계속하여 재해의 방지 등을 위한 점검등을 실시해야 한다는 의견이 있습니다. 

  그러나 산지에 태양광발전설비를 설치하는 경우와 관련된 입법연혁을 살펴보면, 2018년 12월 4일 대통령령 제29329호로 일부개정되기 전의 구 「산지관리법 시행령」에서는 태양광발전설비의 설치가 산지전용허가 대상이었으나, 같은 영이 대통령령 제29329호로 일부개정되면서 산지일시사용허가 대상으로 변경(각주: 이후 2021. 6. 15. 법률 제18263호로 개정된 「산지관리법」 제15조의2제1항으로 상향입법하여 태양광발전설비의 설치가 산지일시사용허가의 대상임이 법률에 명시됨)되었고, 이후 2019년 12월 3일 법률 16710호로 「산지관리법」이 일부개정되면서 같은 법에 제37조제2항이 신설되었는바, 태양광발전설비의 설치가 산지일시사용허가 대상임을 전제로 같은 항이 신설되었다는 점을 고려할 때, 같은 항에 따른 점검등의 실시 의무는 태양광발전설비를 설치하기 위하여 산지일시사용허가를 받아 일시사용 중이거나 종전에 산지전용허가를 받아 여전히 전용 중에 있는 자에게 부여된 것으로 보아야 할 것이고, 이 사안의 경우와 같이 종전에 산지전용허가를 받아 태양광발전설비를 설치하고 복구준공검사 등을 거쳐 그 지목이 잡종지로 변경된 토지에 대해서 2019년 12월 3일 법률 제16710호로 일부개정된 「산지관리법」 제37조제2항의 개정규정이 적용된다는 취지의 부칙 등이 없으므로, 결과적으로 이 사안의 토지에 대해 「산지관리법」 제37조제2항에 따라 점검등을 실시해야 한다고 볼 수 없다는 점에서 그러한 의견은 타당하지 않습니다.

  아울러 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석ㆍ적용하여야 하고, 그 행정행위의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석해서는 안 된다고 할 것(각주: 대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결례 참조)인데, 태양광발전설비를 설치하기 위해 산지전용허가를 받은 자에게 그 목적사업 완료 후 복구준공검사 등을 거쳐 더 이상 「산지관리법」에 따른 “산지”에 해당하지 않는 이 사안 토지에 대해 해당 토지가 종전에 산지였다는 이유로 같은 법 제37조제2항에 따른 점검등의 실시 의무가 부과된다고 유추ㆍ확장 해석하는 것은 타당하지 않습니다.

  따라서 이 사안의 경우 재해의 방지를 위한 점검등에 관한 같은 법 제37조제2항이 적용되지 않습니다.

※ 법령정비 권고사항

  「산지관리법」 제14조에 따라 산지전용허가를 받아 태양광발전설비를 설치한 후 같은 법 제39조제3항에 따라 복구의무를 면제받거나 같은 법 제42조에 따라 복구준공검사를 받아 지목이 변경된 경우에 대해서도 같은 법 제37조제2항에 따른 점검등을 실시할 필요성이 있는지 여부에 대해 재해예방 등에 관한 다른 법령과의 관계 등을 검토하고, 그 필요성이 인정된다면 법률에 명확히 규정할 필요가 있습니다.

<관계 법령>
 산지관리법 
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 
  1. “산지”란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다. 다만, 주택지[주택지조성사업이 완료되어 지목이 대(垈)로 변경된 토지를 말한다) 및 대통령령으로 정하는 농지, 초지(草地], 도로, 그 밖의 토지는 제외한다.
   가.「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제67조제1항에 따른 지목이 임야인 토지
   나. ∼ 바. (생  략)
  2. “산지전용”(山地轉用)이란 산지를 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 용도 외로 사용하거나 이를 위하여 산지의 형질을 변경하는 것을 말한다.
   가. 조림(造林), 숲 가꾸기, 입목의 벌채ㆍ굴취
   나. ∼ 라.
  3. ∼ 6. (생  략)
제14조(산지전용허가) ① 산지전용을 하려는 자는 그 용도를 정하여 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등의 허가를 받아야 하며, 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 같다. 다만, 농림축산식품부령으로 정하는 사항으로서 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 산림청장등에게 신고로 갈음할 수 있다. 
  ② ∼ ⑤ (생  략)
제15조의2(산지일시사용허가ㆍ신고) ① 「광업법」에 따른 광물의 채굴, 「광산피해의 방지 및 복구에 관한 법률」에 따른 광해방지사업, 「신에너지 및 재생에너지 개발ㆍ이용ㆍ보급 촉진법」 제2조제2호가목에 따른 태양에너지발전설비(이하 “산지태양광발전설비”라 한다)의 설치, 그 밖에 대통령령으로 정하는 용도로 산지일시사용을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 산지의 종류 및 면적 등의 구분에 따라 산림청장등의 허가를 받아야 하며, 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 다만, 농림축산식품부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 산림청장등에게 신고로 갈음할 수 있다.
  ② ∼ ⑨ (생  략)
제37조(재해의 방지 등) ① 산림청장등은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 허가 등에 따라 산지전용, 산지일시사용, 토석채취 또는 복구를 하고 있는 산지에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 토사유출, 산사태 또는 인근지역의 피해 등 재해 방지나 산지경관유지 등에 필요한 조사ㆍ점검ㆍ검사 등을 할 수 있다. 
  1. 제14조에 따른 산지전용허가 
  2. (생  략)
  3. 제15조의2에 따른 산지일시사용허가 및 산지일시사용신고
  4. ∼ 8. (생  략)
  ② 제1항에도 불구하고 「신에너지 및 재생에너지 개발ㆍ이용ㆍ보급 촉진법」에 따른 신ㆍ재생에너지 설비를 설치하기 위하여 제1항제1호 및 제3호(다른 법률에 따라 산지전용허가 또는 산지일시사용허가가 의제되거나 배제되는 행정처분을 포함한다)에 해당하는 허가를 받은 자는 대통령령으로 정하는 조사절차 및 방법에 따라 대통령령으로 정하는 점검기관에 의뢰하여 조사ㆍ점검ㆍ검사 등을 정기적으로 실시한 후 그 결과를 산림청장등에게 제출하여야 한다. 이 경우 산림청장은 관계 행정기관의 장에게 신ㆍ재생에너지 설비의 설치를 위하여 조사ㆍ점검ㆍ검사 등에 필요한 자료의 제출 또는 협조를 요청할 수 있으며, 요청을 받은 관계 행정기관의 장은 특별한 사유가 없으면 요청에 따라야 한다. 
  ③ ∼ ⑨ (생  략)

 산지관리법 시행령 
제2조(산지에서 제외되는 토지) 「산지관리법」(이하 “법”이라 한다) 제2조제1호 각 목 외의 부분 단서에서 “대통령령으로 정하는 농지, 초지(草地), 도로, 그 밖의 토지”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다.
  1. ∼ 5. (생  략)
  6. 지목이 임야인 토지 중 법 제14조에 따른 산지전용허가를 받거나 법 제15조에 따른 산지전용신고를 한 후(다른 법률에 따라 산지전용허가 또는 산지전용신고가 의제되는 행정처분을 받은 경우를 포함한다) 법 제39조제3항제2호에 따라 복구의무를 면제받거나 법 제42조에 따라 복구준공검사를 받아 산지 외의 용지로 사용되고 있는 토지