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1. 질의요지

「영유아보육법」 제15조 및 제15조의2의 위임에 따라 어린이집의 구조 및 설비의 일반기준을 규정한 같은 법 시행규칙 별표 1 제3호가목4)에서는 보육실, 조리실, 교사실, 놀이터 등 어린이집의 각 설비별로 설치기준을 규정하면서, 같은 목 4)가)② 본문에서는 “보육실”은 건축법령상의 층수와 관계없이 해당 층 4면의 100분의 80 이상이 지상에 노출되어 있고, 해당 층 주 출입구의 하단이 지표면부터 1미터 이내인 층(이하 “1층”이라 함)에 설치해야 한다고 규정하고 있으나, 조리실, 교사실 및 놀이터의 경우에는 해당 설비를 1층에만 설치하도록 하는 명시적 규정이 없는바,

  건물(각주: 지상 2층 이상의 건물을 전제하며, 이하 같음) 일부에 어린이집을 설치하려는 경우, 조리실, 교사실 및 옥내놀이터(각주: 옥내놀이터는 어린이집 건물 내부의 실내·외 공간에 설치한 놀이터로 ① 실내놀이터, ② 옥내중간놀이터, ③ 옥상놀이터가 포함(2022년도 보육사업안내 참조)되는데, 이 사안은 옥내놀이터 중 실내놀이터를 설치하는 경우를 전제함)는 1층에만 설치해야 하는지?(각주: 「영유아보육법 시행규칙」 별표 1 제3호가목4)가)② 단서에 해당하지 않는 경우로서 보육실, 목욕실 및 화장실은 해당 건물 1층에 설치하는 경우를 전제함)

※ 질의배경

  경기도 용인시와 민원인은 위 질의요지와 관련하여 보건복지부의 답변에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

2. 회답

  이 사안의 경우 조리실, 교사실 및 옥내놀이터를 1층에 설치하지 않아도 됩니다.

3. 이유

  「영유아보육법 시행규칙」 별표 1 제3호가목4)가)②에 따르면 보육실은 원칙적으로 1층에 설치해야 하고(본문), 건물 전체를 하나의 어린이집으로 사용하는 경우[(ⅱ) 본문)이거나 건물의 1층 이상 5층 이하에 직장어린이집을 설치하는 경우[(ⅲ) 전단)와 같이 예외적인 경우에만 1층 이상 5층 이하에 보육실을 설치할 수 있도록 하고 있는바, 건물 일부에 어린이집을 설치하는 경우 보육실은 건물의 1층에 설치해야 한다는 점과 같은 목 4)다)④ 및 4)라]③ 본문에 따라 목욕실은 보육실과 인접한 공간에, 화장실은 보육실과 같은 층의 인접한 공간에 각각 설치해야 한다는 점은 문언상 명백합니다.

  그런데 「영유아보육법 시행규칙」 별표 1 제3호가목4)에서는 보육실, 목욕실, 화장실 외의 설비인 교사실, 조리실 및 옥내놀이터에 대해서는 건물의 1층에 설치되어야 한다거나 보육실과 인접한 공간에 위치해야 한다는 등의 특별한 제한을 두고 있지 않고, 오히려 같은 목 4)나)③에서는 공공기관이나 사회복지관 안에 설치된 어린이집의 경우에는 같은 건물에 있는 조리실을 함께 사용할 수 있다고 규정하고 있어 조리실이 반드시 1층에 설치되는 것으로 단정할 수 없으므로, 어린이집의 설비 중 보육실과 같이 설치 층수의 제한이 있는 설비가 아닌 조리실, 교사실 및 옥내놀이터의 경우 같은 목 4)에 따른 설비기준을 갖추어 설치하면 되는 것이지, 반드시 1층에 설치해야 하는 것으로 제한된다고 보이지 않습니다.

  또한 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석ㆍ적용하여야 하고, 그 행정행위의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석해서는 안 되는데(각주: 대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결례 참조), 「영유아보육법」에 따르면 보건복지부장관, 시ㆍ도지사(각주: 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사를 말함) 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(각주: 구청장은 자치구의 구청장을 말함)은 어린이집의 설치기준을 위반한 경우 어린이집의 원장 또는 그 설치ㆍ운영자에게 그 시정 또는 변경 명령을 할 수 있고(제44조제2호), 어린이집을 설치ㆍ운영하는 자가 시정 또는 변경 명령을 위반한 경우 어린이집의 운영정지 또는 폐쇄를 명할 수 있다는 점(제45조제1항제3호)에 비추어 보면, 건물 일부에 어린이집을 설치하려는 경우 그 설비인 조리실, 교사실 및 옥내놀이터를 명문의 규정 없이 반드시 1층에만 설치하도록 제한된다고 보는 것은 타당하지 않습니다.

  한편 건물 일부에 어린이집을 설치하는 경우에는 화재 등 비상시에 영유아를 신속하고 안전하게 대피시킬 수 있도록 보육실뿐만 아니라 조리실, 교사실 및 옥내놀이터도 반드시 1층에 설치하여야 한다는 의견이 있으나, 어린이집 전체의 층수를 1층으로 제한하지 않더라도 화재 등 비상시에 영유아를 신속하고 안전하게 대피시킬 수 있도록 「영유아보육법 시행규칙」 별표 1 제3호가목4)아)②에서는 어린이집이 건물 1층인 경우, 2층과 3층인 경우 및 4층과 5층인 경우로 각각 구분하여 어린이집 비상재해대비시설의 설치에 관한 사항을 규정하고 있고, 해당 시설의 설치에는 「건축법 시행령」, 「화재예방, 소방시설 설치․유지 및 안전관리에 관한 법률 시행령」 등 관계법령이 적용된다는 점에 비추어 보면, 건물 일부에 어린이집을 설치하려는 경우 어린이집의 설비인 조리실, 교사실 및 옥내놀이터를 반드시 1층에 설치하도록 제한해야 하는 것은 아니라고 할 것입니다.

  따라서 이 사안의 경우 조리실, 교사실 및 옥내놀이터를 1층에 설치하지 않아도 됩니다.

※ 법령정비 권고사항

  건물 일부에 어린이집을 설치하려는 경우 조리실, 교사실 및 옥내놀이터를 반드시 1층에만 설치하도록 할 정책적 필요성이 있다면 「영유아보육법 시행규칙」 별표 1에 이를 명확히 규정할 필요가 있습니다.

<관계 법령>

 영유아보육법
제15조(어린이집 설치기준) 어린이집을 설치ㆍ운영하려는 자는 보건복지부령으로 정하는 설치기준을 갖추어야 한다. 다만, 놀이터, 비상재해대비시설 및 폐쇄회로 텔레비전의 설치와 관련된 사항은 각각 제15조의2부터 제15조의4까지에 따른다. 

 영유아보육법 시행규칙
제9조(어린이집의 설치기준 등) ① 법 제15조에 따른 어린이집의 설치기준(법 제15조의2부터 법 제15조의4까지에 따른 놀이터, 비상재해대비시설 및 폐쇄회로 텔레비전의 설치기준을 포함한다)은 별표 1과 같다.
  ② 법 제15조의4에 따른 폐쇄회로 텔레비전의 관리기준은 별표 1의2와 같다.

■ 영유아보육법 시행규칙 [별표 1] <개정 2021. 6. 30.>

어린이집의 설치기준(제9조 관련)

1.·2. (생  략)
3. 어린이집의 구조 및 설비기준
  가. 일반기준
    1) ∼ 3) (생  략)
    4) 어린이집에는 다음의 설비를 하여야 한다. 이 경우 보육실을 포함한 시설면적(놀이터 면적은 제외한다)은 영유아 1명당 4.29제곱미터 이상으로 한다.
      가) 보육실
        ① 보육실은 영유아가 주로 생활하는 실내공간으로 반별 정원을 고려하여 별도로 구획된 공간을 의미한다.
        ② 보육실은 건축법령상의 층수와 관계없이 해당 층 4면의 100분의 80 이상이 지상에 노출되어 있고, 해당 층 주 출입구의 하단이 지표면부터 1미터 이내인 층(이하 “1층”이라 한다)에 설치하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 예외로 한다.
        (ⅰ) 해당 층 4면의 100분의 50 이상 100분의 80 미만이 지상에 노출되고, 해당 층 주 출입구의 하단이 지표면부터 1미터 이내이며, 지방보육정책위원회의 심의를 거쳐 채광ㆍ환기ㆍ습도ㆍ침수 등 영유아의 건강과 안전에 문제가 없는 것으로 확인된 해당 층에 어린이집을 설치하는 경우
        (ⅱ) 건물 전체[1)의 단서에 따른 시설이 설치된 층은 제외한다)를 하나의 어린이집으로 사용하면서 1층[(ⅰ)의 경우를 포함한다] 이상 5층 이하에 보육실을 설치하는 경우. 다만 영아를 위한 보육실은 1층[(ⅰ)의 경우를 포함한다]에 우선적으로 배치하여야 한다.
        (ⅲ) 건물의 1층[(ⅰ)의 경우를 포함한다] 이상 5층 이하에 직장어린이집을 설치하는 경우. 이 경우 해당 건물은 외부인의 출입을 제한할 수 있는 등 영유아의 안전관리가 가능한 건물이어야 한다.
        (ⅳ) 300세대 이상의 아파트단지 전체가 「건축법 시행령」 제119조제1항제3호다목에 따른 필로티나 그 밖에 이와 비슷한 구조인 경우에 그 위층에 어린이집을 설치하는 경우(필로티나 그 밖에 이와 비슷한 구조인 층에 거주공간이 없는 경우에만 해당한다)
        (v) 산업단지에 있는 건물의 1층[(i)의 경우를 포함한다] 이상 5층 이하에 제5조의4에 따른 어린이집을 설치하는 경우
        (vi) 산업단지에 있는 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」에 따른 지식산업센터 건물의 1층[(i)의 경우를 포함한다] 이상 5층 이하에 어린이집을 설치하는 경우
        (ⅶ) 「주택법」 제2조제3호에 따른 공동주택에 「주택건설기준 등에 관한 규정」 제55조의2에 따라 설치하여야 하는 주민공동시설 건물의 1층[(i)의 경우를 포함한다] 이상 2층 이하에 국공립어린이집을 설치하는 경우
        (ⅷ) 지방보육정책위원회의 심의를 거쳐 장애인 등을 위한 편의시설을 1층에 설치하여야 하는 등 1층에 어린이집을 설치할 수 없는 불가피한 사유가 있다고 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장이 인정하는 경우로서 「건축법 시행령」 별표 1 제14호가목에 따른 공공업무시설 건물의 1층[(i)의 경우를 포함한다] 이상 5층 이하에 국공립어린이집을 설치하는 경우
        ③ ∼ ⑦ (생  략)
      나) 조리실
        ① 조리실은 채광이 잘 되도록 하고, 기계 환기시설을 하여 청정한 실내 환경을 유지하도록 하며, 창문에는 방충망을 설치하여야 한다.
        ② 식기를 소독하고 위생적으로 취사 및 조리할 수 있는 설비를 갖추어야 한다.
        ③ 공공기관이나 사회복지관 안에 설치된 어린이집의 경우에는 같은 건물에 있는 조리실을 함께 사용할 수 있으며, 유치원과 같은 건물에 설치된 어린이집은 유치원의 조리실을 함께 사용할 수 있다.
        ④ 사업주가 직장어린이집을 설치한 경우로서 직장어린이집이 설치된 건물에 집단급식소를 운영하는 경우에는 조리실을 별도로 설치하지 아니할 수 있다. 이 경우 영유아를 위한 음식의 조리공간은 분리(별도의 방을 분리함에 있어 벽이나 층 등으로 구분하는 경우를 말한다) 또는 구획(칸막이ㆍ커튼 등으로 구분하는 경우를 말한다)되어 있어야 한다.
      다) 목욕실
        ① 목욕실은 난방을 하여야 한다.
        ② 바닥은 미끄럼 방지장치를 하여야 한다.
        ③ 샤워설비, 세면설비 및 냉온수 공급을 위한 설비를 갖추어야 하며, 수도꼭지는 온수 사용 시 화상을 입지 아니하도록 온도를 조정 및 고정할 수 있어야 한다.
        ④ 목욕실은 보육실과 인접한 공간에 위치하여야 한다.
      라) 화장실
        ① 바닥은 미끄럼 방지장치를 하여야 한다.
        ② 세정장치와 수도꼭지 등은 냉온수의 온도를 조정 및 고정할 수 있어야 한다.
        ③ 화장실은 수세식 유아용 변기를 설치하고, 보육실과 같은 층의 인접한 공간에 설치하여야 한다. 다만, 가정어린이집의 경우 성인용 변기에 디딤판과 탈부착식 유아용 변기를 설치하고 이동식 유아용 변기를 갖춘 경우에는 유아용 변기를 설치하지 아니할 수 있다.
    마) 교사실
        ① 보육정원이 21명 이상인 어린이집은 교사가 교육활동을 계획ㆍ준비하고 자료 제작 등을 할 수 있도록 구획된 교사실을 설치하여야 한다.
        ② 교사실에는 교육활동 준비와 행정사무, 휴식 등에 필요한 설비를 갖추어야 한다.
      바) 놀이터
        ①·② (생  략)
        ③ 옥내놀이터는 다음과 같이 설치한다.
          (ⅰ) 옥내놀이터는 놀이터로 사용하는 공간 및 그 주변에 소음·분진·폭발·화재의 위험이 없어야 하며, 실내공간을 활용하는 경우 조명·채광·환기·온도·습도가 적정하여야 한다. 
          (ⅱ) 어린이집에 엘리베이터가 설치되지 아니한 경우 옥내놀이터는 보육실로부터 5층 이내에 설치하며, 층 간 이동을 위하여 아동용 손잡이 레일을 설치하는 등 안전에 필요한 장비를 구비하여야 한다. 이 경우 아동용 손잡이 레일은 영유아가 잡거나 짚고 올라갈 수 없는 구조여야 하며, 영유아의 신체가 빠지거나 끼는 사고가 없도록 설치한다.
          (ⅲ) 옥내놀이터를 어린이집으로 사용하는 건물 내의 실외공간에 설치하는 경우에는 울타리나 보호난간을 최소 1.5미터 이상으로 설치하되 놀이기구의 높이 등에 맞춰 안전을 확보할 수 있는 높이로 설치하여야 하고, 그 밖에 안전에 필요한 장비를 구비하여야 한다. 이 경우 울타리나 보호난간의 재질은 부식ㆍ파손의 위험이 없어야 하며, 영유아가 잡거나 짚고 올라갈 수 없는 구조로 설치하되, 난간 사이에 간격이 있는 경우 그 안치수는 80밀리미터 이하로 하여야 한다.
          (ⅳ) 옥내놀이터를 어린이집의 최상층 바닥면에 설치하는 경우, 울타리나 보호난간은 바닥면 최하단으로부터 1.2미터까지는 콘크리트ㆍ조적(벽돌 등) 또는 강화유리 등으로 설치하여야 하고, 고정식 놀이기구는 해당 층 바닥이 설치하고자 하는 놀이시설의 하중을 견딜 수 있도록 건축되어 있고, 「어린이놀이시설 안전관리법」에서 정한 기준에 적합한 경우에 설치할 수 있다.
          (ⅴ) 건물 2층 이상에 옥내놀이터를 설치하는 경우, 영유아보육법령에서 정하는 비상재해 대비시설을 갖추어야 한다.
         ④·⑤ (생  략)
      사) ∼ 차) (생  략)
  나.·다. (생  략)