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1. 질의요지

「빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법」(이하 “소규모주택정비법”이라 함) 제17조제3항제1호에 따라 토지등소유자(각주: 소규모주택정비법 제2조제1항제3호다목에 따른 소규모재건축사업을 시행하는 구역에 위치한 건축물 및 그 부속토지의 소유자를 말하며, 이하 같음)가 직접 시행(각주: 이 경우 토지등소유자는 소규모주택정비법 제22조에 따라 주민합의체를 구성해야 함)하는 소규모재건축사업(각주: 정비기반시설이 양호한 지역에서 소규모로 공동주택을 재건축하기 위한 사업을 말하며(소규모주택정비법 제2조제1항제3호다목 참조), 이하 같음)이 「재건축초과이익 환수에 관한 법률」(이하 “재건축이익환수법”이라 함)에 따른 재건축부담금 부과대상 사업인지?

※ 질의배경

  민원인은 위 질의요지에 대한 국토교통부의 회신 내용에 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

2. 회답

  소규모주택정비법 제17조제3항제1호에 따라 토지등소유자가 직접 시행하는 소규모재건축사업은 재건축이익환수법에 따른 재건축부담금 부과대상 사업이 아닙니다.

3. 이유

  재건축이익환수법 제3조 및 제5조에 따르면 국토교통부장관은 「도시 및 주거환경정비법」(이하 “도시정비법”이라 함) 제2조제2호다목에 따른 재건축사업 및 소규모주택정비법 제2조제1항제3호다목에 따른 소규모재건축사업(이하 “재건축사업”이라 함)에서 발생되는 ‘재건축초과이익’을 재건축부담금으로 징수해야 하고, 재건축이익환수법 제2조제1호에서는 ‘재건축초과이익’을 재건축사업으로 인하여 정상주택가격상승분(각주: 재건축이익환수법 제10조에 따라 산정된 금액을 말하며, 이하 같음)을 초과하여 도시정비법 제35조에 따라 설립된 재건축조합 및 소규모주택정비법 제23조에 따라 설립된 조합(가목)에 귀속되거나 조합원(나목)에게 귀속되는 주택가액의 증가분이라고 규정하면서, 그 주택가액의 증가분이 귀속되는 주체로 해당 조합 또는 조합원 이외에 도시정비법에 따른 공공시행자(각주: 도시정비법 제26조제1항에 따라 지정된 공공시행자(같은 항 제1호에 따라 지정된 경우는 제외함)를 말하며, 이하 같음), 토지등소유자(각주: 도시정비법 제2조제9호나목에 따른 토지등소유자로서 정비구역에 위치한 건축물 및 그 부속토지의 소유자를 말함), 신탁업자(각주: 「자본시장과 금융투자업에 관한 법률」 제8조제7항에 따른 신탁업자로서 도시정비법 제27조제1항제3호에 따라 지정된 신탁업자를 말하며, 이하 같음) 및 위탁자만 규정하고 있을 뿐, 소규모주택정비법 제17조제3항제1호에 따라 소규모재건축사업을 직접 시행하는 토지등소유자는 그 귀속주체로 포함하여 규정하고 있지 않은바, 문언상 토지등소유자가 직접 시행하는 소규모재건축사업은 재건축이익환수법에 따른 재건축부담금의 부과대상 사업이 아니라고 할 것입니다.

  또한 재건축이익환수법에 따라 부과하는 재건축부담금은 재건축사업으로 발생하는 개발이익을 사회적으로 환수하고 이를 적정하게 배분하기 위하여 재건축사업을 시행하는 조합 등에 대해 특정한 반대급부 없이 일정한 금액을 강제적으로 부과하는 조세 외의 금전지급의무인 「부담금관리 기본법」에 따른 부담금(각주: 「부담금관리 기본법」 제2조, 제3조, 별표 제68호, 헌법재판소 2019. 12. 27. 선고 2014헌바381 결정례 및 2006. 5. 24. 법률 제7959호로 제정된 재건축이익환수법 제정이유 참조)으로서, 재건축부담금의 부과ㆍ징수는 재건축부담금의 부과대상자가 재건축부담금을 납부기한까지 납부하지 않으면 체납처분절차(각주: 재건축이익환수법 제18조에 따라 준용되는  「개발이익환수에 관한 법률」 제22조 참조)를 진행하는 등 재건축부담금 부과대상자의 권리를 제한하는 침익적 행정행위이므로, 이러한 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석ㆍ적용해야 하고 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 확장해석하거나 유추해석해서는 안 된다는 점(각주: 대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결례 참조), 부담금을 부과ㆍ징수하기 위해서는 「부담금관리 기본법」 제4조에 따라 그 근거 ‘법률’에 부담금의 부과ㆍ징수주체 및 부과요건 등이 구체적으로 명확하게 규정되어야 한다는 점 등에 비추어 볼 때, 재건축이익환수법 제2조제1호에서 재건축초과이익의 귀속주체로 토지등소유자를 명시적으로 포함하여 규정하고 있지 않음에도 불구하고 토지등소유자가 소규모주택정비법 제17조제3항제1호에 따라 주민합의체를 구성하여 시행하는 소규모재건축사업까지 재건축부담금의 부과대상 사업에 포함된다고 확장해석할 수는 없을 것입니다.

  그리고 재건축이익환수법 제2조제1호의 입법연혁을 살펴보면, 2006년 5월 24일 법률 제7959호로 같은 법을 제정하여 재건축초과이익의 정의규정을 신설할 당시에는 재건축초과이익을 “「도시 및 주거환경정비법」에 의한 주택재건축사업으로 인하여 정상주택가격상승분을 초과하여 재건축조합 또는 조합원에게 귀속되는 주택가액의 증가분”으로 규정했던 것을, 이후 소규모주택정비법 제정으로 도입된 소규모재건축사업도 재건축부담금 부과대상 사업으로 포함하면서 재건축초과이익의 귀속주체에 ‘소규모주택정비법 제23조에 따라 설립된 조합’ 및 ‘조합원’을 추가(각주: 2017. 2. 8. 법률 제14569호로 제정되어 2018. 2. 9. 시행된 「빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법」에서 타법개정됨)하고, 도시정비법 개정으로 도입된 신탁방식의 재건축사업으로 인한 초과이익을 환수할 필요가 있어 ‘신탁업자’와 ‘위탁자’를 추가(각주: 2017. 3. 21. 법률 제14719호로 일부개정되어 2017. 9. 22. 시행된 「재건축초과이익 환수에 관한 법률」 개정이유 및 주요내용 참조)하는 등으로 재건축초과이익의 귀속주체에 관한 규정을 개정해 왔다는 점(각주: 2016. 12. 29. 의안번호 제2004810호로 제안된 재건축초과이익 환수에 관한 법률 일부개정법률안 국회 국토교통위원회 검토보고서 및 2020. 11. 24. 의안번호 제2105694호로 제안된 재건축초과이익 환수에 관한 법률 일부개정법률안(대안반영폐기) 국회 국토교통위원회 검토보고서 참조)에 비추어 보더라도, 소규모주택정비법 제17조제3항제1호에 따라 토지등소유자가 직접 소규모재건축사업을 시행하여 발생한 초과이익을 환수할 입법의도가 있었다면 재건축이익환수법 제2조제1호에 따른 “재건축초과이익”의 귀속주체로 토지등소유자도 명시하여 규정했어야 할 것입니다. 

  따라서 소규모주택정비법 제17조제3항제1호에 따라 토지등소유자가 직접 시행하는 소규모재건축사업은 재건축이익환수법에 따른 재건축부담금 부과대상 사업이 아닙니다.

※ 법령정비 권고사항

  주민합의체를 구성하여 토지등소유자가 직접 시행하는 소규모재건축사업에 대한 재건축부담금 부과 필요성이 인정되면 재건축이익환수법 제2조제1호에 따른 재건축초과이익의 귀속주체에 이를 추가하고 같은 법 제6조에 따른 납부의무자에 토지등소유자도 포함하는 등으로 재건축이익환수법령의 관련 규정을 명확히 정비할 필요가 있습니다.

<관계 법령>
 재건축초과이익 환수에 관한 법률
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
  1. “재건축초과이익”이라 함은 「도시 및 주거환경정비법」 제2조제2호다목에 따른 재건축사업 및 「빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법」 제2조제1항제3호다목에 따른 소규모재건축사업(이하 “재건축사업”이라 한다)으로 인하여 정상주택가격상승분을 초과하여 다음 각 목의 어느 하나에 귀속되는 주택가액의 증가분으로서 제7조에 따라 산정된 금액을 말한다.
    가. 「도시 및 주거환경정비법」 제35조에 따라 설립된 재건축조합[같은 법 제26조제1항에 따라 지정된 공공시행자(같은 항 제1호에 따라 지정된 경우는 제외한다. 이하 “공공시행자”라 한다) 및 같은 법 제27조제1항제3호에 따라 지정된 신탁업자를 포함한다) 및 「빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법」 제23조에 따라 설립된 조합(이하 “조합”이라 한다]
    나. 조합원(사업시행자가 공공시행자인 경우 「도시 및 주거환경정비법」 제2조제9호나목에 따른 토지등소유자를 말하며, 사업시행자가 신탁업자인 경우 위탁자를 말한다. 이하 같다)
  2. “정상주택가격상승분”이라 함은 제10조에 따라 산정된 금액을 말한다.
  3. “재건축부담금”이라 함은 재건축초과이익 중 이 법에 따라 국토교통부장관이 부과ㆍ징수하는 금액을 말한다.
  4.ㆍ5. (생  략)
제3조(재건축초과이익의 환수) 국토교통부장관은 재건축사업에서 발생되는 재건축초과이익을 이 법에서 정하는 바에 의하여 재건축부담금으로 징수하여야 한다. 
제5조(대상사업) 재건축부담금 부과대상 행위는 제2조제1호에 따른 재건축사업으로 한다. 

 빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법 
제17조(소규모주택정비사업의 시행자) ①ㆍ② (생  략)
  ③ 가로주택정비사업, 소규모재건축사업 또는 소규모재개발사업은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 방법으로 시행할 수 있다.
  1. 토지등소유자가 20명 미만인 경우에는 토지등소유자가 직접 시행하거나 해당 토지등소유자가 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 자와 공동으로 시행하는 방법
  2. 제23조에 따른 조합이 직접 시행하거나 해당 조합이 조합원의 과반수 동의를 받아 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 자와 공동으로 시행하는 방법
제22조(주민합의체의 구성 등) ① 토지등소유자는 다음 각 호에 따라 소규모주택정비사업을 시행하는 경우 토지등소유자 전원의 합의를 거쳐 주민합의체를 구성하여야 한다.
  1. (생  략)
  2. 제17조제3항제1호에 따라 가로주택정비사업 또는 소규모재건축사업을 시행하는 경우로서 토지등소유자가 20명 미만인 경우
  ② ∼ ⑨ (생  략)