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1. 질의요지

「항만 재개발 및 주변지역 발전에 관한 법률」(이하 “항만재개발법”이라 함) 제9조제1항 및 제3항제7호에서는 해양수산부장관이 수립하는 항만재개발사업계획에는 기반시설의 설치계획 등이 포함되어야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제2조제7호에서는 “기반시설”이란 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제2조제6호에 따른 기반시설을 말한다고 규정하고 있으며, 같은 호 가목에서는 “기반시설”이란 철도 등 교통시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 말한다고 규정하고 있는바, 

  해양수산부장관이 항만재개발사업계획 수립 시 “기반시설의 설치계획”에 철도의 설치계획을 포함할 경우 그 철도에 “철도차량”이 포함될 수 있는지?(각주: 이 사안은 「도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」 제22조제4호에 해당하지 않는 경우를 전제함)

※ 질의배경

  해양수산부에서는 위 질의요지에 대해 내부 이견이 있어 법제처에 법령해석을 요청함.

2. 회답

  이 사안의 경우 철도에 “철도차량”이 포함될 수 있습니다.

3. 이유

  항만재개발법 제2조제7호에서는 “기반시설”이란 국토계획법 제2조제6호에 따른 기반시설을 말한다고 정의하고 있을 뿐 기반시설을 국토계획법과 달리 규정하거나 그 범위를 한정하고 있지 않으므로, 항만재개발법 제2조제7호에 따른 기반시설은 국토계획법령을 통해 그 의미를 파악할 필요가 있다고 할 것인데, 국토계획법 제2조제6호가목 및 같은 법 시행령 제2조제1항제1호에서는 기반시설을 철도 등의 교통시설(당해 시설 그 자체의 기능발휘와 이용을 위하여 필요한 부대시설 및 편익시설을 포함함) 등으로 규정하고 있고, 같은 조 제3항의 위임에 따라 기반시설인 “철도”의 구체적인 범위를 규정하고 있는 「도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」(이하 “도시군계획시설규칙”이라 함) 제22조에서는 「철도의 건설 및 철도시설 유지관리에 관한 법률」(이하 “철도건설법”이라 함) 제2조제1호에 따른 철도(제1호)와 「도시철도법」 제2조제2호에 따른 도시철도(제2호)를 각각 규정하고 있습니다.

  먼저 도시군계획시설규칙 제22조제1호에 따른 “철도”에 대해 살펴보면, 철도건설법 제2조제1호에서는 “철도”란 여객 또는 화물을 운송하는 데 필요한 철도시설과 “철도차량” 및 이와 관련된 운영ㆍ지원체계가 유기적으로 구성된 운송체계를 말한다고 규정하고 있는바, 항만재개발법상 항만재개발사업계획 수립 시 기반시설로서 철도건설법 제2조제1호에 따른 철도의 설치계획이 포함되는 경우 그 철도에는 “철도차량”도 포함될 수 있다는 점이 문언상 명백합니다. 

  다음으로 도시군계획시설규칙 제22조제2호에 따른 “도시철도”에 대해 살펴보면, 「도시철도법」 제2조제2호에서는 “도시철도”란 도시교통의 원활한 소통을 위하여 도시교통권역에서 건설ㆍ운영하는 철도ㆍ모노레일 등 궤도(軌道)에 의한 교통시설 및 “교통수단”을 말한다고 규정하고 있는데, 같은 법은 “도시교통권역”의 원활한 교통 소통을 위하여 도시철도의 건설을 촉진하고 그 운영을 합리화하며 도시철도차량 등을 효율적으로 관리함을 목적으로 하는 법률(제1조)이고, 같은 법 제2조제1호에서는 “도시교통권역”이란 「도시교통정비 촉진법」 제4조에 따라 지정ㆍ고시된 교통권역을 말한다고 규정하고 있는바, 「도시철도법」 제2조제2호에 따른 “교통수단”의 의미에 대하여 관련법령인 「도시교통정비 촉진법」을 함께 검토할 필요가 있다고 할 것입니다.

  그런데 「도시교통정비 촉진법」 제2조제1호에서는 “교통수단”이란 사람이나 물건을 한 지점에서 다른 지점으로 이동하는 데에 이용되는 버스ㆍ열차(도시철도의 열차를 포함함), 자전거, 그 밖에 대통령령으로 정하는 운반수단을 말한다고 규정하고 있고, “열차”란 여러 개의 찻간을 길게 이어놓은 차량을 의미(각주: 표준국어대사전 참조)한다는 점에 비추어 볼 때, 항만재개발법상 항만재개발사업계획 수립 시 기반시설로서 「도시철도법」 제2조제2호에 따른 도시철도의 설치계획이 포함되는 경우 그 철도에는 “철도차량”도 포함될 수 있다고 보는 것이 관련 규정의 체계에 부합하는 해석입니다.

  아울러 항만재개발사업계획은 노후하거나 유휴(遊休) 상태에 있는 항만과 그 주변지역의 체계적인 개발과 지속가능한 발전을 위하여 수립(각주: 항만재개발법 제5조제1항 참조)하는 항만재개발기본계획에 적합한 범위에서 사업의 구체적인 내용을 정하는 행정계획으로서, 해양수산부장관은 일정한 범위에서 항만재개발사업계획의 수립에 관한 폭넓은 재량을 가진다(각주: 대법원 2000. 3. 23. 선고 98두2768 판결례 참조)고 할 것인바, 그 범위를 엄격하게 해석ㆍ적용해야 하는 침익적 행정법규의 해석과는 달리 항만재개발사업계획에 포함해야 하는 사항인 “기반시설”의 설치범위는 제한적으로 해석할 필요가 없다는 점과 항만재개발사업계획에 철도차량이 포함될 경우 해당 재개발사업구역과 주변 지역의 지리적 연계성 및 주민 접근성을 높이는 철도의 건설이 효율적으로 이루어질 수 있다는 점 등도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.

  한편 기반시설의 일종인 교통시설이란 교통수단이 본래의 기능을 원활하게 수행할 수 있도록 하는 도로, 항만, 공항, 주차장 등 고정된 영조물을 말하는 것으로 보아야 하고, 고정된 철도시설과 달리 철도차량은 철도시설의 배치에 따라 항만재개발사업구역을 벗어나서 운행하는 것도 가능하여 항만재개발사업의 사업계획에 항만재개발법 제2조제7호에 따른 기반시설인 철도를 포함할 경우 “철도차량”은 포함되지 않는다는 의견이 있습니다. 

  그러나 철도건설법, 「철도산업발전기본법」, 「철도안전법」 등 철도 관련 법령에 따르면 “철도”란 “철도시설”, “철도차량” 및 그 운영ㆍ지원체계가 유기적으로 구성된 운송체계로서, 임의의 철도차량이 모든 철도시설에서 운행 가능한 것이 아니라 그 철도시설의 종류와 특성에 부합하는 철도차량만이 운행가능하고 철도의 종류에 따라 특정한 선로 및 운행 가능한 철도차량이 함께 결정되므로(각주: 「도시철도법」 제2조제2호에 따르면 도시철도에는 철도, 모노레일, 노면전차, 선형유도전동기, 자기부상열차 등 다양한 종류가 있으므로 각 도시철도의 종류에 따라 선로의 종류 및 철도차량의 종류가 함께 결정됨), 철도시설 및 철도차량은 기반시설이 건설된 후에 임의의 자동차ㆍ선박ㆍ항공기가 이를 이용하는 도로ㆍ항만ㆍ공항 등과는 달리 보아야 할 특수성이 있다는 점에 비추어 볼 때, 항만재개발법 제9조제3항제7호에 따른 기반시설의 설치계획 수립ㆍ변경을 통하여 필요시 철도차량의 운행 범위를 조정하는 것은 별론으로 하고, 같은 법 제2조제7호 및 국토계획법령에 따른 기반시설로서의 철도의 개념을 축소 해석하여 항만재개발사업계획에 철도를 기반시설로서 설치하는 계획을 포함할 경우 철도시설의 특성에 맞게 설계해야 하는 철도차량이 제외되는 것으로 보는 의견은 타당하지 않습니다.

  따라서 이 사안의 경우 철도에 “철도차량”이 포함될 수 있습니다.

※ 법령정비 권고사항 

  항만재개발법 제2조제7호에 따른 기반시설에서 “철도차량”을 제외하려는 경우에는 이를 명확히 규정할 필요가 있습니다.
<관계 법령>
 항만 재개발 및 주변지역 발전에 관한 법률
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
  1. ～ 3. (생  략)
  4. “항만재개발사업”이란 노후하거나 유휴 상태에 있는 항만구역 및 그 주변지역에서 「항만법」 제2조제5호에 따른 항만시설 및 주거ㆍ교육ㆍ휴양ㆍ관광ㆍ문화ㆍ상업ㆍ체육 등과 관련된 시설을 개선하거나 정비하기 위하여 시행하는 사업을 말한다.
  5.ㆍ6. (생  략)
  7. “기반시설”이란 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제6호에 따른 기반시설을 말한다.
  8. (생  략)
제9조(항만재개발사업계획의 수립) ① 해양수산부장관은 기본계획에 적합한 범위에서 항만재개발사업계획(이하 “사업계획”이라 한다)을 수립할 수 있다.
  ② (생  략)
  ③ 사업계획에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.
  1. ～ 6. (생  략)
  7. 기반시설의 설치계획
  8. ～ 16. (생  략)
  ④ ～ ⑧ (생  략)

 국토의 계획 및 이용에 관한 법률
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
  1. ～ 5. (생  략)
  6. “기반시설”이란 다음 각 목의 시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 말한다.
    가. 도로ㆍ철도ㆍ항만ㆍ공항ㆍ주차장 등 교통시설
    나. ～ 사. (생  략)
  7. ～ 20. (생  략)

 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령
제2조(기반시설) ①「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “법”이라 한다) 제2조제6호 각 목 외의 부분에서 “대통령령으로 정하는 시설”이란 다음 각 호의 시설(당해 시설 그 자체의 기능발휘와 이용을 위하여 필요한 부대시설 및 편익시설을 포함한다)을 말한다.
  1. 교통시설 : 도로ㆍ철도ㆍ항만ㆍ공항ㆍ주차장ㆍ자동차정류장ㆍ궤도ㆍ차량 검사 및 면허시설
  2. ～ 7. (생  략)
  ② (생  략)
  ③ 제1항 및 제2항의 규정에 의한 기반시설의 추가적인 세분 및 구체적인 범위는 국토교통부령으로 정한다.

 도시ㆍ군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙
제22조(철도) 이 절에서 “철도”라 함은 다음 각호의 시설을 말한다.
  1. 「철도의 건설 및 철도시설 유지관리에 관한 법률」 제2조제1호에 따른 철도
  2. 「도시철도법」 제2조제2호에 따른 도시철도 
  3.ㆍ4. (생  략)

 철도의 건설 및 철도시설 유지관리에 관한 법률
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 다만, 이 법에 특별한 규정이 있는 것을 제외하고는 「철도산업발전 기본법」에서 정하는 바에 따른다.
  1. “철도”란 여객 또는 화물을 운송하는 데 필요한 철도시설과 철도차량 및 이와 관련된 운영ㆍ지원체계가 유기적으로 구성된 운송체계를 말한다.
  2. ～ 15. (생  략)

 도시철도법
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
  1. (생  략)
  2. “도시철도”란 도시교통의 원활한 소통을 위하여 도시교통권역에서 건설ㆍ운영하는 철도ㆍ모노레일ㆍ노면전차(路面電車)ㆍ선형유도전동기(線形誘導電動機)ㆍ자기부상열차(磁氣浮上列車) 등 궤도(軌道)에 의한 교통시설 및 교통수단을 말한다.
  3. “도시철도시설”이란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설(부지를 포함한다)을 말한다.
    가. 도시철도의 선로(線路), 역사(驛舍) 및 역 시설(물류시설, 환승시설 및 역사와 같은 건물에 있는 판매시설ㆍ업무시설ㆍ근린생활시설ㆍ숙박시설ㆍ문화 및 집회시설 등을 포함한다)
    나. 선로 및 도시철도차량을 보수ㆍ정비하기 위한 선로보수기지, 차량정비기지, 차량유치시설, 창고시설 및 기지시설
    다. 도시철도의 전철전력설비, 정보통신설비, 신호 및 열차제어설비
    라. 도시철도 기술의 개발ㆍ시험 및 연구를 위한 시설
    마. 도시철도 경영연수 및 철도전문인력을 양성하기 위한 교육훈련시설
    바. 그 밖에 도시철도의 건설, 유지보수 및 운영을 위한 시설로서 대통령령으로 정하는 시설
  4. ～ 9. (생  략)
제4조(다른 법률과의 관계) 도시철도의 안전에 관하여는 「철도안전법」을 적용한다.